蘇州市存量土地盤活利用問題和對策研究

摘要

隨著城市的發展，城市用地需求加速擴張，耕地保護、土地資源的利用率與城市建設用地之間的矛盾日益突出。使用何種途徑盤活并且提高現有存量土地資源的利用率來有效滿足城市土地需求，優化城市內部土地利用結構，提升土地利用效率，是當前研究的重點。該研究采用案例和理論相結合的研究方法，在分析蘇州市存量土地類型的基礎上，對蘇州市存量土地盤活利用問題和對策進行探究。結果表明：可通過拓展政策空間、出臺資金配套政策、明確部門職責等措施探索存量建設用地盤活新機制，提升蘇州市國土資源合理分配和高效利用水平，實現開辟建設用地新篇章的目的。

關鍵詞 存量土地;盤活;建設用地;優化配置;對策

中圖分類號 S28 ?文獻標識碼 A ?文章編號 0517-6611（2015）03-304-06

Research on the Problems and Countermeasures of Revitalizing the Stock Land in Suzhou

GONG Minfei

（Jiangsu Lande Land Engineering Technology Limited Company， Nanjing， Jiangsu 210019）

Abstract As a city is growing， the demand for urban land expand increasingly. The contradiction among land protection， land intensive use of resources and urban construction land has become increasingly prominent. How to effectively supply urban construction land thought making an inventory of the existing stock of land resources and optimize the structure of urban land use and improve the efficiency of land using are the focus of the study currently. This article regards stock of land as the main object， using a combination of case studies and theoretical research methods and making an inventory in Suzhou stock of land types on the basis of the stock of land to explore problems and countermeasures in Suzhou. The study shows that： by expanding the policy space， the introduction of matching funds policy， explicit functions of the departments and other measures to explore the stock of land for construction to make an inventory of new mechanisms to enhance the level of Suzhou land resources allocation and economical and intensive use of construction land， in order to achieve the purpose of expansion of new space for construction land.

Key words ?Stock land; Revitalizing; Construction land; Optimal allocation; Countermeasures

作者簡介

龔敏飛（1980-），男，江蘇蘇州人，工程師，從事土地資源研究。

收稿日期 20141208

隨著人口的膨脹和經濟的發展，人類社會對土地的需求也日益增長，人地矛盾更加尖銳，城市建設用地已成為極度稀缺的資源。近年來，蘇州土地資源供給和需求之間的矛盾十分突出，可供開發利用的后備資源嚴重不足，制約著蘇州當前和未來的經濟和社會發展。因此，為了促進城市化建設和社會經濟的發展，必須重視建設用地增量的控制，積極盤活存量，節約用地，挖掘內涵，重視開發管理利用城市土地，提高土地的綜合利用率。基于以上現實情況，筆者以存量土地為研究對象，結合相關案例，著重對蘇州市存量土地盤活現狀、盤活途徑、實施盤活存量土地過程中實際面臨的問題、反映的情況和所得的經驗啟示進行探究，為有效地控制蘇州市新增建設用地規模，充分利用其閑置和利用率不高的土地，優化內城土地結構，提高節約集約用地水平提供依據。

1 ?存量土地的開發概述

1.1 存量土地和盤活存量土地的含義

在廣義上，存量土地是指已經占有或使用的城鄉建設土地;在狹義上，存量土地是指那些閑置未利用和利用產出效率低、充分性低、正確性差的土地，即具有潛在開發利用能力的現有城鄉建設用地^[1]。從存量土地看，分為5種表現形式：一是通過招標、拍賣等方式獲取土地使用權的建設用地;二是通過劃撥獲取土地使用權的建設用地;三是獲取土地使用權但未利用的閑置土地;四是因為歷史原因土地產權未明確的建設用地;五是農村集體的土地和建設用地。從土地使用性質看，可分為國有存量土地和集體存量土地兩大類^[2]。目前盤活重點包括國有土地和部分集體建設用地^[2]。

盤活存量土地是指政府使用多種約束辦法，特別是經濟方面，對具備土地使用權和所有權的建設用地實施轉出、出租、出讓等有償使用，進一步優化資產配置，獲得社會、經濟、生態三者之間互相統一的綜合效益^[2]。當前迫在眉睫的是，積極盤活存量建設用地，使新增建設用地規模得到有效控制，閑置和低效利用的建設用地得到充分利用，土地利用結構更趨優化，先進制造業、新興產業、高新技術產業和現代服務業用地占比合理提升，集約用地水平進一步提高^[2]。

1.2 ?存量土地開發的主要情況

1.2.1

當前開發存量土地的研究觀點。

土地是生產力3大要素之一，因此土地資源問題不管在國內還是外國，其利用途徑和方法本質上是相似的，都是通過盤活土地資源，提升土地資源的社會經濟價值，將其作為一種生產力要素來發揮作用^[4]。

在國外，存量建設用地使用很早就得到了重視，在存量建設用地考察、評判和檢測各方面的思路和方法已經十分成熟。例如英國政府在存量土地的開發利用上采取政府組織開展存量土地調研與監測，通過分析數據了解存量土地的現狀、評價存量土地開發潛力，制定合適的土地利用政策^[5]。此外，一些國外學者直接把土地資源作為一種資本，根據社會經濟的需求加以規劃，并以法律作為實施的保障，著重強調程序的司法化、合法化，體現存量土地資本化運作這一觀點^[6]。

相比之下，我國在實行改革開放政策以后，盤活存量建設用地這一課題也得到了重視。我國借鑒和學習了西方國家在盤活存量土地資源上所使用的方法和途徑^[7]，但我國正處于社會主義初級階段，兼顧這一特殊的基本國情和當前經濟發展模式等因素，在盤活存量土地的研究方面探索出了一條具有鮮明中國特色的道路。沈偉明^[8]、范寶杰等^[9]、沈華祥^[10]研究總結盤活存量土地資源的方式方法，認為通過優化資源配置、土地整治和舊城平房改造促進招商引資、土地資產增效和資源可持續發展;李品^[11]、李煜輝等^[12]則把存量土地資源作為一種促進我國社會主義市場化經濟建設的有效資本補充來進行研究;王林芝^[13]認為盤活國有企業存量土地資源在防止國有資產流失，促進國有資產保值增值等方面具有積極作用。

1.2.2

當前蘇州市開發存量土地的主要情況。

近年來，蘇州市在土地后備資源短缺的情況下，伴隨著開發力度的增強，供需矛盾已十分突出，國土資源形勢相當嚴峻。根據第二次土地調查及變更調查結果，蘇州市全市土地面積的45%為現有建設用地，分別比國際公認的25%和15%的宜居城市標準高出20%和14%，與江蘇省確定的土地開發強度不超過30%的要求相比，已接近極限。按照戶籍人口計算，蘇州市人均占用建設用地已達到373 m²，超出新一輪規劃確定的人均占用城鎮工礦面積226 m²。從建設用地產出看，蘇州市2013年存量建設用地地均GDP產出705萬元/hm²，新增建設用地地均GDP產出6 210萬元/hm²，全社會地均固定資產投資強度9 795萬元/hm²，雖然在江蘇省成績突出，但在與其他國家發達城市相比之下，依然存在很多不足。這一事實表明：蘇州在土地開發中還存在著重復布局、寬打寬用、低效閑置等粗放利用現象。

當前，蘇州市存量土地利用主要有以下幾種途徑：

（1）針對擁有閑置土地的企業，如果企業本身的因素已經導致項目無法在預期時間內開始，其國有建設用地的使用權則應依法收回;若非企業自身問題而造成無法按時開工且確實無法解決的情況，則以協議的方式收回國有土地使用權，并做出相應的補償。回收的國有閑置土地若在規劃所確定的城市建設用地范圍內的，根據土地利用總體規劃或者城市規劃確定的使用方法來進行建設，或是作為其他暫時性的規劃;倘若近階段沒有規劃實施且該土地的還能滿足耕種條件的則進行耕種;如果不具備進行農業生產條件的，則可采取綠化等方式視為政府土地儲備。

（2）針對工業用地，由于其寬打寬用，政府采用回購的方式，將企業存量建設用地收回，將回購的土地納入土地儲備的籠子，再根據城鎮發展規劃，重新上市公開配置存量土地資源，并且按照現行招拍掛方式出讓供地。據統計，“十一五”期間蘇州市共回購企業存量建設用地1 635宗，面積達3 697.17 hm²，已重新公開配置利用的1 299宗，面積2 148.07 hm²;并且通過初步調查摸底，“十二五”期間蘇州市可回購的存量建設用地1 259宗，面積約為2 558.60 hm²，可盤活的存量建設用地689宗，面積可達1 040.43 hm²。2012年已回購企業存量建設用地282宗，回購面積約達784.87 hm²左右。與此同時，蘇州市還積極推進高標準廠房建設和使用。鼓勵利用存量工業用地建設高標準廠房，在符合規劃、環保、安全和不改變用途的前提下，提高現有工業用地的土地利用率和容積率，實現增容盤活和存量土地高效利用的目標^[3]。

（3）針對農村范圍內集體經濟組織所有的存量建設土地，政府在積極推進農村集體經濟組織自行原地建設或是依據當地政府規劃的同時，大力協助農村的集體經濟組織，對其所有的土地使用權，根據規劃時所確定的用途，將其轉移到適當的區域進行搬遷。對于那些缺少存量建設用地的集體經濟組織，實施“一村二樓宇”原則，規劃出空留地，建設農民財政性收入的經營性物業和社區服務用房，對由于征地而造成財產損失的農民給予一定的經濟補償。

（4）針對農村居民點集聚建設，蘇州市政府出頒布一系列政策來解決，利用城鄉建設用地增減掛鉤政策就是其中之一。安置房建設使用老村莊拆除所得的掛鉤指標，工業和經營性項目用地則由結余指標來確定。2011年以來，在拆舊工作方面，蘇州市已通過驗收的掛鉤拆舊復墾項目有732個，建設項目總規模1 866.67 hm²，新增農用地1 800 hm²;新增工作也取得了不錯的進展。其中建設用地增加1 066.67 hm²，占用農用地1 000 hm²，占用耕地733.33 hm²。這一舉措使得零星分散、低效利用的農村建設用地得到重新規劃和整合利用，在農民自愿的基礎上，引導農民集中居住，減少公共基礎設施占用土地的比重，達到節約農村建設用地的目的。

2 ?蘇州存量土地現狀和存量土地盤活存在的問題

土地資源是人類社會不可或缺的物質根本，社會經濟發展的唯一載體。雖然經濟發展可以通過技術進步、資本投入等推動，但當前經濟發展及城鎮化正處于關鍵時期，其對土地資源的需求仍不可避免。蘇州市作為我國東部經濟發達地區之一，其在20世紀90年代抓住了世界產業大轉移的有利時機，大力發展了以電子信息為代表的現代制造業，吸引了包括世界500強在內的企業在蘇州安營扎寨，蘇州成為了僅次于上海的重要新興制造業基地，率先發展的排頭兵。然而，隨著社會經濟的發展，全市可供建設發展的土地已捉襟見肘，土地稀缺問題成為限制蘇州社會經濟持續發展的重要因素。因此，盤活存量建設用地是當前蘇州社會經濟發展及土地資源十分有限的條件下的必然選擇，也是破解土地資源“瓶頸”限制，維持并促進蘇州市城鎮化及工業化進程可持續推進的唯一途徑。

安徽農業科學 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 2015年

2.1 蘇州市存量土地現狀

現階段蘇州市存量土地現狀主要呈現出兩方面的特點：一方面是蘇州市土地資源粗放利用為挖掘盤活存量土地提供空間。據數據統計，現階段蘇州市建設用地23.38萬hm²，占陸地總面積的比重已經超過1/3的警戒線。建設用地總量已經非常大，但與此同時，建設用地產出率與上海、深圳等大城市相比還比較低。這種利用效率不高、總量大的現狀，恰好為蘇州市土地二次開發提供了空間。另一方面是蘇州市存量供地占比逐年上升。近年來，隨著一系列盤活利用存量土地政策的有效落實，全市存量土地供地率呈現逐年上升的態勢。2012年，盤活存量土地幫助蘇州市實現供地3 066.67 hm²，占供地總規模的55%，較2011年提高了4%。張家港、昆山、吳中和工業園區4個地方存量供地率已經超過60%，其中昆山市存量用地占比最高，達到了74.47%。

2.2 蘇州市存量土地盤活面臨的實際問題

近年來，蘇州市在盤活存量土地、資源配置改善、土地節約集約利用水平的提高、城市化發展上的推動方面取得了顯著的成效。但是我們也要看到，存量土地的開發和利用工作中依舊存在不少問題。

2.2.1

盤活存量的政策利用空間小。隨著城市化發展進程的不斷深入，蘇州市城市發展第一輪規劃已基本實施完成。早期實施規劃改造的區域已經不同程度出現了土地利用低效、交通等基礎設施跟不上發展要求、原有規劃不到位等新問題，再加上融資壓力、拆遷矛盾等諸多影響因素，政府壟斷的發展模式存在的弊端已十分明顯。同時，這樣的發展模式，一定程度上侵占了原土地使用權人的權利，也忽視了原土地使用權人參與開發的積極性，既造成了管理缺失，也不利于土地高效集約節約利用。按照現行土地管理、城鄉規劃的有關法律法規，鼓勵原土地使用權人參與城市改造，吸引社會資金，鼓勵多元化改造的模式，但始終缺少上位法的支撐。隨著一系列政策的推動，各類新型產業、現代服務業發展需求不斷增強，各類企業、民間資本參與開發的呼聲不斷高漲，存量土地利用管理制度改革也勢在必行。為此，蘇州市結合實際，在現行法律框架內進行了適度探索，出臺了專項服務項目用地意見，研究制訂了古城區發展文化創意產業的用地意見。但是，因為缺少上位法的有效支撐，這些制度在起草制定過程中謹小慎微，既擔心會沖擊全市土地市場建設，又深怕力度不夠達不到促進土地集約利用的要求。

2.2.2

部門職責需要更加明確。實際工作中，規劃管理與用地政策之間的矛盾一直存在，在一定程度上制約了城鎮存量用地的再利用。對工業倉儲等不符合城市規劃的存量用地入市，對劃撥土地提高容積率等存量用地改造，規劃部門出具規劃指標時一直處于遮遮掩掩的狀態，因為上位法的制約，不愿出具明確的意見，使得國土部門也就無法按規定完善用地手續，國有資產流失或者好的項目無法實施的情況時有出現。

2.2.3

存量土地盤活利用所需的資金籌措難度大。

在土地二次開發中，無論是回購企業、拆遷居民住宅或農村宅基地還是收回閑置土地都需要大量的資金。這些資金僅僅依靠政府的財政是無法解決的，必須靠二次開發中土地的收益來平衡。目前土地資源資本化實現的主要途徑之一為土地招拍掛方式。從企業回購、實施拆遷到拍賣取得土地收益這一周期很長，在這周期內只能通過融資解決資金問題，但是任何不確定因素都可能影響土地二次開發的時序，使開發進度無法如期完成。例如受到房地產調控等影響，政府融資困難，無法解決收購拆遷中的資金問題，導致土地價格波動，無法達到二次開發預期的土地收益，資金無法平衡。

2.2.4

存量土地盤活利用過程中遇到的拆遷難度大。

蘇州市在現行的法律框架下采用土地市場化運作的模式。土地的二次開發中原土地權利人無法直接參與到開發中去，原權利人只能在政府收購中爭取最大的利益，因此，既使原權利人愿意拆遷也不會輕易答應，這就客觀上加大了拆遷的難度。拆遷困難使原改造計劃不能按時完成，同時增加了開發的財務成本。

3 ?蘇州市存量土地盤活的方法探索與案例分析

蘇州市人口密度高，城鎮土地高度稀缺，后備資源嚴重不足，如果無限制的擴張城市區域，盲目地征用農地，將會給社會帶來巨大的損失，激發城市承載力和失地人口之間的矛盾。依據蘇州市土地資源現狀，挖掘盤活存量土地，促進土地節約集約利用，是蘇州市實現科學發展的客觀需求，也是蘇州市實現可持續發展的必然選擇。為此，近年來蘇州市正在不斷探索盤活存量土地的新思路。

3.1 蘇州市存量土地盤活的可能性和必然性

3.1.1

蘇州市存量土地盤活的可能性。

經過多年的研究和探索，蘇州市通過制度創新來化解土地供需矛盾。現階段，蘇州市已制訂了以下6個方面的政策，為蘇州盤活存量土地提供可能。

一是集約利用考核體系。蘇州市早在2002年就開始積極倡導土地的節約集約利用，經過多年的有效探索，蘇州市土地集約利用考核體系不斷完善。從2007年開始，蘇州市從控制增量、盤活存量兩個層面入手，量化建設用地的供地比例、單位建設用地對GDP、財政收入的產出率等考核指標，對各縣市區進行了國土資源管理的年度考核工作。經過連續5年的評估，土地的節約、集約程度每年都程增長趨勢，存量土地在供地中的所占比重也有明顯增加。

二是企業用地回購政策。在社會經濟發展面臨土地資源剛性約束的條件下，針對蘇州市土地后備資源緊張與土地利用粗放并存的問題， 市政府出臺了《關于企業用地回購的實施意見》，提出要通過企業用地回購政策。這一政策促使蘇州市的土地利用結構更加合理，土地利用更加集約，土地資源的供應能力更加持續，城市功能更加完善，進一步提高了蘇州市的綜合競爭力。據統計，2012年蘇州市實施回購企業用地397宗，土地面積790.13 hm²。

三是宅基地換商品房政策。運用城鄉建設用地增減掛鉤政策，將空出的農村宅基地復墾成為耕地，同時在尊重農民意愿和維護農民合法權益的基礎上，實現對農村建設用地的合理、科學、高效利用。這一措施在優化了蘇州市城市和農村的土地利用的結構和布局的同時，不僅土地供給和需求之間的矛盾得到了緩解，而且土地節約集約利用水平也得到了提高。

四是地下空間使用權利用政策。近年來，隨著蘇州市經濟的飛速發展，軌道交通逐漸步入正軌，土地利用方向發生了轉變，原先單一的地上發展已不能滿足現代化建設的要求，地上地下同時發展已經成為新的模式。為了合理配置和集約化開發地下、地上空間的土地資源，充分地突顯土地資產價值，避免國有資產流失，進一步提升土地節約集約利用水平，蘇州市出臺關于地下空間利用的使用權管理章程《蘇州市地下（地上）空間建設用地使用權利用和登記暫行辦法》，這是江蘇省內絕無僅有的。

五是批而未用土地調整盤活政策。調整具有合法權源的建設用地的空間位置來實現盤活再利用。蘇州市創新存量土地盤活利用機制的研究重點正在于此。在具體做法上經歷了置換、掛鉤到現在批而未用調整盤活先后3次變遷。據統計，2012年全市調整盤活批而未用土地934.33 hm²。

六是用好國家和省的相關政策。主要包括建設用地增減掛政策和工礦廢棄地調整盤活政策。一方面，蘇州市是國土資源部確定的建設用地增減掛鉤試點單位，實施萬頃良田工程和城鄉建設用地增減掛鉤政策，全方位實行村莊重規劃，對鄉鎮拆遷后的一般城鎮建設用地、廢棄礦山及未利用地等進行復墾整治，實行建設用地空間布局調整，從而增加計劃外建設用地指標，緩解建設用地矛盾。另一方面，使用廢棄土地的重新利用和新規劃建設用地結合的方式，盤活利用存量用地，增加土地綜合利用效率，完善建設用地布局。這一舉措對拓展蘇州市城市建設和經濟社會發展利用空間起到了重要促進作用。

3.1.2

蘇州市存量土地盤活的必然性。據蘇州市2010年度的土地變更調查結果顯示，截至2010年12月31日，蘇州市土地面積總和為86.57萬hm²，其中農用地30.71萬hm²，農用地中耕地16.56萬hm²，人均僅0.025 hm²，已大大低于聯合國規定的0.053 hm²/人的警戒線;建設用地為23.38萬hm²，未利用地為32.48萬hm²，其主要為河流、湖泊等水面，其中可供開發利用的土地面積缺乏，后備資源嚴重不足。從新修編的全市土地利用總體規劃來看，蘇州市到2020年可利用新增建設用地的規劃許可空間只有1.67萬hm²，平均每年只能占用約1 666.67 hm²農用地。因此，在今后很長一段時間內，年度用地計劃少、可用土地資源空間小與建設用地需求量大的矛盾將會日益突出。但即便如此，批而未用、供而未用、土地利用不充分的狀況層出不窮，低產能、高能耗、土地利用不充分的情況時有發生。所以蘇州市在土地資源利用上必須走嚴格控制增量、積極盤活存量、合理安排閑置土地、挖掘內涵、集約用地的道路。

3.2 ?蘇州市存量土地盤活的主要方法

3.2.1

實行土地年租制。

這是一種土地所有權歸國家，以租賃的方式將具有一定期限的土地提供給土地使用者，使用者在獲取土地使用權后，按期向國家繳納租金的土地配置方式。通過土地年租制加快土地使用權的流轉速率， 保障了存量土地改善和優化提供了可靠的制度保證，同時使城市內部閑置和低效利用的土地充分發揮作用。這種以租賃土地使用權供應土地的方式，不僅可以讓政府以管理者的身份限制土地的用途，而且也能以土地所有者的身份收取相應的租金，實現土地資產增值和土地資源使用的雙重目的^[14-18]。2012年蘇州市吳江區桃源鎮通過廠房出租從而成功盤活老企業廢棄的廠房用地。這一舉措一方面幫助了新成立的企業加快建設步伐，另一方面也顯著地增加了桃源鎮土地的生產效率，形成一個良性發展的多贏局面^[19]。

3.2.2

實行土地使用權出讓。土地使用者在根據法定規程獲取一定年限的土地使用權后，按照出讓年限向政府繳納相應的土地出讓金。而所繳納的土地出讓金，按照國家相關規定的比例上繳給同級或是上級政府財政部門。全面實行經營性土地、建設用地的公開交易和有償使用制度，強化存量土地資產的管理，規范土地使用者對土地用途、利用現狀和容積率等土地使用條件，維護土地市場公開公平公正的交易規則，運用市場機制實現城市土地的優化配置^[2]。

3.2.3

實行市地整理和村莊整理。充分用足用好城鄉建設用地增減掛鉤政策，全面開展村莊整理，對農村建設用地、鄉鎮拆并后的一般城鎮建設用地、廢棄礦山未利用地等進行復墾治理，實行建設用地空間規劃，減緩建設用地矛盾激化。從歷年的統計，分析后得出，蘇州市目前農村居民點用地為5.97萬hm²，以從事農業的人口和戶數計算，人均占地和戶均占地分別為0.023和0.061 hm²，缺乏有效性、正確性、科學性。倘若未來能有40%的村莊用地在城市化進程中退出建設用地區域，經復墾整治后就可增加城鎮建設用地1.2萬hm²左右。此外，鼓勵開展舊城鎮改造。據調查，蘇州市市區城郊結合部的建筑容積率只有0.7到0.8左右，通過對舊城鎮重新規劃和建設改造，可以使土地使用率翻一番，在同樣的空間內能夠大大提高土地對人和物的承載量以及經濟產出率，有效增加城市發展空間。

3.2.4

創新招商引資方式。

基于土地資源形勢日益緊迫的情況下，改革傳統招商引資的方式和“土地為先”的思想，是提升土地利用率的好途徑。2011年蘇州市吳江區桃源鎮如盛化纖有限公司則成為以較少的土地獲取較大招商項目的成功代表，如盛化纖3.33 hm²的廠房面積均為鎮上的存量土地，在這塊土地上，如盛化纖創造出了將近8億元的產值^[20]。這一措施，既盤活了土地，有又創造了效益，一舉兩得。

3.2.5

引入市場競爭機制。 通過盤活存量建設用地的內部挖潛，在進行盤活的同時引入市場競爭機制，從而有效利用市場機制在土地資源配置合理性方面的關鍵作用，讓每一塊存量建設用地均進入二級市場進行公開交易，以實現被盤活的存量建設用地均能達到集約化、高效化使用的目標。這一措施成功避免了許多盤活行為因條件所限而沒有出現預期的效果，導致盤活以后的存量土地依然是粗放利用的現象。

3.3 ?蘇州市盤活存量土地運作案例

3.3.1

基本情況介紹。張家港市地理位置優越，坐落于長江沿海地區的重要經濟區的交匯處，是一座發展迅速的以工業為主的港口城市。近些年來，張家港市以其優越的區位條件贏得了社會經濟的飛速發展，與此同時，土地的供需問題也日趨嚴峻。合理利用土地資源，盤活存量土地正在逐步被提上日程。根據數據顯示，從張家港市2009～2011年供地情況來看，每年土地供應需求在800 hm²左右，其中存量供地每年約333.33 hm²，2011年達到379.20 hm²，其中工業用地占比67.6%，房地產用地占比25.2%，商業用地占比4.8%，科教用地占比2%，其他用地占比0.4%。由此可見，工業用地占存量供地的比重尤為突出，這與張家港市積極開展“騰籠換鳳”的工作是密切相關的。數據顯示，2011年張家港市“騰籠換鳳”的面積有351.71 hm²，其中，保稅區73.65 hm²，開發區67.58 hm²，冶金園65.28 hm²，鳳凰鎮41.52 hm²，塘橋鎮51.49 hm²，樂余鎮13.93 hm²，南豐鎮16.36 hm²，大新鎮13.55 hm²，農業園8.36 hm²。

3.3.2

“騰籠換鳳”主要特點。

（1）以集約利用資源為推動力，大力收回閑置土地。

2011年張家港市加大對企業征而未用土地的處置力度，特別是對一些征用超過2年一直閑置的地塊，依據有關法律法規予以收回并重新供地。塘橋鎮的威德電子項目征地6.67 hm²，該項目自2007年初八舉行開門紅儀式后，一直未開工，塘橋鎮依法收回該地塊并重新安排項目進駐。2011年全市共收回雙獅精細、兄華服飾等企業閑置土地16宗，面積65.17 hm²，并規劃全部再投入工業，為張家港市工業經濟發展提供了空間。

（2）以重大項目建設為推動力，全力盤活存量用地。2011年為推動富淼科技的聚丙烯酰胺、龍躍鋰離子電池、中飛針織電腦橫機、大新重裝區等一批大項目建設，對建設涉及到的一批企業采用多種方式甚至通過法律途徑促使企業讓出土地。2011年全市涉及大項目建設而實施騰籠換鳳的地塊共12宗地，面積35.17 hm²，為大項目建設提供了有力的保障。

（3）以培育規模企業為推動力，加快淘汰劣質企業。張家港市各區鎮為加快培育規模企業，對一批耗能高、污染重、稅收低的企業進行整治，一是停廠回收，二是搬遷置換，三是分拆轉手。2011整年一共為培養規模企業而關閉停產、搬移企業24家，涉及土地37宗地，面積73.09 hm²。

（4）以中小企業發展為推動力，保障優質企業用地。張家港市中小企業解決了該市近一半的工業就業機會，成為保障社會穩定的關鍵成份，而且其中科技含量高、裝備先進的中小企業具備做大做強的可能。為扶持這些中小企業，開發區專門騰出空間來保障這些中小企業的用地。

（5）以鎮區發展建設為推動力，加快實施“退二進三”。

2011年開發區、塘橋鎮、冶金園、大新鎮共因鎮區建設而關停、搬遷企業32家，涉及土地47宗，面積49.75 hm²。加快實施“退二進三”，一方面可關停一批劣質企業，另一方面對鎮級財政會產生促進作用。

3.3.3

“騰籠換鳳”存在的問題。

（1）戰略性新興產業投入少。

在張家港市實施“騰籠換鳳”的351.71 hm²土地中，規劃用于商住開發的有62.37 hm²，物流及貿易用地42.66 hm²，用于工業的有241.87 hm²。而其中用于新興產業的為144.89 hm²，占比41.2%。

（2）實施完成的比率不高。在2011實施的總面積中，當年完成全部操作流程的有277.79 hm²，其余有119.12 hm²到了2012年第二季度才完成，其中盛隆光電購置菊花味精的地塊因光伏企業市場行情變化遭遇擱淺。

（3）淘汰落后工作不到位。從2011年張家港市各區鎮實施的情況來看，原定的430家建議淘汰的企業除因政策性關停外，沒有一家企業被關停，而且在實施淘汰落后方面均無及時制定具體操作方案。

3.3.4

主要經驗和啟示。一是項目把關要嚴格。在招商項目的選擇上，除了要嚴格按各地規定地均投資強度、容積率的要求外，還要結合當地市場行情，多中選好，好中選優，把有限的資源供給技術含量高、發展前景好的項目，實現利益最大化。

二是加強政策引導。2011年張家港市直接轉讓的土地有46.99 hm²，規劃再投入到傳統產業的有15.49 hm²。因此，各地應加大對企業宣傳本地區的各項扶持政策力度，鼓勵相關企業建設滿足國家產業政策所鼓勵及順應本地區產業發展導向的項目。

三是加快政策落實。張家港市各區鎮自市政府發文考核淘汰落后“騰籠換鳳”工作后，集中了較多的人力、財力開展這項工作，但在實施淘汰落后工作方面并沒有制定具體操作方案，阻礙了淘汰落后工作的進程。因此，為不斷推進土地資合理利用的進程，改善工作質量，各地應積極落實政策，加大土地資源集約利用的力度，更有效地緩解發展與用地之間的矛盾。

4 ?蘇州存量土地盤活工作中的建議和思考

長期以來，蘇州市一直圍繞盤活存量土地，挖掘用地潛力，想辦法，謀對策，并獲得了不錯的效果，基本滿足全市經濟發展對土地的使用要求。但隨著可盤活土地的數量越來越少，盤活存量土地工作的難度越來越大，傳統的盤活存量土地方式已很難適應新形勢的要求，必須大力探索和拓展盤活存量土地的新路徑、新舉措。結合上述案例，提出以下建議。

4.1 拓展政策空間，探索存量建設用地盤活新機制

蘇州市建設用地規模大、空間布局零散，新增用地指標緊、規劃空間窄，盤活挖掘存量用地是滿足蘇州市今后階段經濟社會發展的剛性土地需求的重要途徑之一。為調動地方積極性，國土資源部門需要對蘇州這樣具備存量建設用地資源和財政資金充裕的地方，出臺相關盤活存量土地的激勵機制，給予政策傾斜，提供支持和幫助。推進蘇州盤活利用閑置和低效建設用地，扶持蘇州工業企業轉型升級，實現蘇州市多元化、多渠道的改造模式，從而建立起土地管理資產、資本、資源，“三資”一體化管理的嶄新格局。

4.2 出臺資金配套政策，建立激勵機制

資金是直接影響各地挖掘盤活存量土地力度的重要因素。在當前土地市場不景氣、國家對房地產市場宏觀調控政策較嚴及銀根緊縮的情況下，各地都不同程度存在資金壓力問題，這也將在一定程度上影響到各地對盤活存量土地的資金投入，不利于挖掘盤活工作的有效開展。因此，國土資源部門必須制定鼓勵利用存量土地的資金配套的相關政策，通過建立資金配套激勵機制，對盤活利用存量土地工作績效較好的地區給予支持。這一資金配套激勵機制可以考慮從土地出讓金收益中提取一定比例資金，設立盤活存量建設用地獎勵專項資金，實行專項管理，從而緩解各地在盤活存量土地進程中的資金缺乏問題。

4.3 明確部門職責，強化協調配合

針對城鄉規劃與土地管理政策之間的矛盾，自上而下協調，一方面抓緊完善土地規劃與城鄉規劃不協調不同步的地方;另一方面，明確管理職責，消除存量土地資產管理中的真空地帶，從根本上解決完善手續缺規劃，或者完善手續影響城市實施規劃，增加補償成本等問題。

4.4 完善相關規定，實現存量土地盤活利用

在轉型升級過程中，對使用效率不高的土地實現退出機制，對閑置及利用不充分的土地實行重新配置，補償標準的高低一定程度上成為了這些存量土地能否有效盤活的關鍵因素。按照有關規定，閑置土地應無償收回，但在實際操作過程中基本上是無法實現的。為此，蘇州市研究制定了企業用地回購的實施意見，在意見的基礎上，充分做到理論與實際的結合，更好地實現盤活利用這些企業的存量土地。

5 ?結論

蘇州市社會經濟高速發展，土地資源需求一直保持高度緊缺狀態。建設用地供給與需求之間的矛盾使得挖掘盤活存量土地，改善土地節約集約利用成為蘇州市科學發展的客觀要求，也成為蘇州市科學發展的必然途徑。通過對盤活蘇州存量土地工作的探究，筆者認為通過拓展政策空間、出臺資金配套政策、明確部門職責等措施有利于提升蘇州市土地資源優化配置和建設用地節約集約利用水平，實現拓展建設用地新空間的目的。但是除此之外，更要注重盤活的實際執行工作。首先要對資產評估機構加強監管，做好盤活存量土地的基礎性工作。在蘇州大市范圍內成立土地評估行業協會，定期對評估機構內人員的素質、工作能力以及機構本身的工作質量進行考評，對不符合標準的機構予以警告甚至責令停止。同時建立相關激勵機制，對考評表現較好的機構予以獎勵、晉升等激勵措施，提高土地資產評估行業內部人員的工作積極性，從而提升整個行業的工作水準。完善的資產評估體系，不僅有利于推動存量土地盤活工作的進程，也有利于充分有效的發揮土地資源效益。其次是要根據實際情況，合理運用各種土地資產處置方式，做好盤活存量土地的實施工作。針對土地用途的不同，采取不一樣的土地處置方式：對用于公共基礎建設的土地資產或是由國家壟斷經營的土地，則可采取行政劃撥的形式進行處置;對用于商業或是競爭性行業的土地，則可以采用出讓、租賃等形式，具體處置方式可視行業的競爭力而定;對用于支柱產業或是高新技術產業的土地，則可采用作價入股的方式等。總之，這種處置方式都有其利弊，要取長補短，綜合運用，達到互補的最佳效果。最后建立土地資源利用數據庫，加強遙感動態監測技術，做好盤活存量土地的監管工作。在數據庫中記錄閑置用地、企業違規用地等信息，并結合運用遙感動態監測技術，對土地進行實時監控，以便數據庫的及時更新，使管理人員時刻掌握城市用地的違法情況，采取適當措施。同時通過動態監視和數據庫信息，顯示土地的最佳用途，做到高效利用每一寸土地。

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