我國就近入學政策應預防的“雙重風險”

黃娥

摘要 當前我國義務教育發展不均衡、城鄉二元社會結構分化明顯，就近入學政策作為遏制擇校、促進教育公平的重要手段，應防止中低層社會群體的教育利益遭二次剝削和城鄉二元分化社會結構加劇的雙重風險。為了使就近入學政策惠及更多階層群體，要加快貧困地方經濟發展強度、加快義務教育學校標準化建設、細化完善就近入學政策以及加大轉移支付力度。

關鍵詞 就近入學 ?風險 ?策略

為了進一步貫徹落實《義務教育法》規定的適齡兒童、少年免試就近入學和十八屆三中全會要求義務教育免試就近入學，以規范小升初入學秩序，全面破除擇校難題，2014年1月14日教育部頒布《關于進一步做好小學升入初中免試就近入學工作的實施意見》，對小升初免試就近入學做了詳細規定。但由于我國區域發展不均衡、利益群體的龐雜化、利益訴求目標的分層化，就近入學政策如果不能協調好各個階層群體的教育訴求，會引發新一輪的社會民生問題。

一、我國關于就近入學的政策及內容

1986年4月，我國頒布《義務教育法》，其中第九條規定：“地方各級人民政府應當合理設置小學、初級中等學校，使兒童、少年就近入學”，首次以法律的形式對就近入學做了規定，將其納入義務教育制度。同年12月，原國家計委發布的《中小學校建筑設計規范》規定：“中學服務半徑不宜大于1000米，小學服務半徑不宜大于500米。走讀小學生不應跨過城鎮干道、公路及鐵路”。對就近入學的“近”做了明確和強制的規定。1992年2月，國務院批準的《中華人民共和國義務教育法實施細則》強調“小學的設置應當有利于適齡兒童、少年就近入學”。這一時期我國正大力推進初等教育普及，努力為廣大勞動人民提供充足的教育機會，在全國范圍內采取就近入學的原則以適應群眾的生產和生活，力爭讓所有適齡兒童、少年有學上且就近上學。

2006年6月，第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議修訂通過了《中華人民共和國義務教育法》，第十二條規定：“適齡兒童、少年免試入學。地方各級人民政府應當保障適齡兒童、少年在戶籍所在地就近入學”。明確規定就近入學是在戶籍所在地、父母或法定監護人的居住地或工作地接受義務教育。2014年1月，為全面深化教育領域綜合改革，落實義務教育就近免試入學，教育部頒布了《關于進一步做好小學升入初中免試就近入學工作的實施意見》，明確規定：“縣級教育行政部門在上級教育行政部門指導統籌下，根據適齡學生人數、學校分布、所在學區、學校規模、交通狀況等因素，按照就近入學原則依街道、路段、門牌號、村組等，為每一所初中合理規定對口小學”。通過一系列政策的制定，我國就近入學政策日趨完善，這對于我國規范小升初入學秩序、全面破除擇校難題、營造健康的中小學學習成長氛圍具有導向性和可操作性。

二、就近入學政策的社會目標認識

教育政策的制定包含一定的社會目標，社會目標制約教育政策設計的手段、策略選擇。合理、正確地認識就近入學政策的社會目標能夠全面把握就近入學政策實施過程中的問題，加快推進就近入學政策的貫徹落實。

20世紀八九十年代，我國義務教育發展水平不高，直到2000年我國才基本實現“普九”目標。在單純追求“普九”指標時，忽略了義務教育均衡發展，義務教育均衡問題就像沒有顯性癥狀的“慢性腫瘤”，并沒有引起社會關注。2000年以來，由于優質教育資源配置不均衡而引發“上學難，上學貴”等社會民生問題，就近入學政策成為規范小升初入學秩序的有力手段。

就近入學政策作為義務教育法律條例之一，不僅包含適齡兒童和少年在物理范圍內就近入學的社會目標，同時也包含接受同質量水平的教育目標。它賦予所有適齡兒童和少年就近接受同等質量義務教育的基本權利，利用法律強制政府實現優質教育質量的均衡配置。所以就近入學政策本應該是制衡優質教育資源配置的有力杠桿，但我國2014年出臺的就近入學政策卻是在優質教育資源極不均衡以至于引發社會和諧問題下的產物。因此，在貫徹實施就近入學政策的同時要積極打破現有教育資源配置格局，才能發揮就近入學政策的本體價值。

三、就近入學政策潛在的“雙重風險”

改革開放以來，我國將工作重心轉向經濟建設，這種價值取向也影響到經濟領域之外的各個領域，同樣也滲透到教育領域，導致教育政策以及教育行為也有濃厚的經濟價值取向。以“效率優先，兼顧公平”為辦學原則，強調要集中有限的人力、物力和財力辦一批重點中小學，打破了教育平衡體系，區域間、城鄉間以及校際教育發展水平的差異日益擴大。隨著人民日益增長的物質文化需求與優質教育資源短缺且不均衡配置的矛盾日益凸顯，政府若不進行干預，擇校等社會問題勢必將愈演愈烈，不利于社會和諧穩定。在實施就近入學政策的同時，應預防中低層社會群體的教育利益遭二次剝削，進一步固化城鄉二元社會結構分層。

1.中低層社會群體的教育利益遭二次剝削

多級財政體制和區域經濟差距不斷擴大的背景下，就近入學政策不利于中低層社會群體獲取優質教育資源。為了適應我國社會財政體制改革，義務教育管理體制和財政體制進行了改革，形成了“中央和地方分項目、按比例分擔”的投資體制，把義務教育辦學責任交給地方政府，因此地方政府政策和經濟發展水平決定了當地義務教育的發展。對于教育經費充足、基礎設施設備成熟和師資力量雄厚的一線城市，已經在探索如何實現義務教育內涵的發展;對于基本教學設施設備尚不齊全、公共基礎設施匱乏以及社會保障滯后的欠發達和落后地區，還行走在保障“每個孩子有學上”的“土公路”上，與發達城市走保障“每個孩子上好學”的“高速路”形成強烈的對比。而現在以行政和經濟為紐帶構成的城市格局打破了以地緣、親緣和血緣為紐帶的原始“鄉土中國”格局，社會分層日益明顯，城市中心形成的富人區將吸納更多優質教育資源。處于教育發展水平較高、教育資源豐富片區的社會群體是就近入學的受益者;處于教育發展水平落后、教育資源匱乏片區的社會群體將淪落為就近入學政策受益的邊緣群體。這時就近入學政策通過行政力量強制對受教育者進行劃片區管理，就會使原本處于不利地區的群體遭到二次“剝削”，反而不利于社會對基本公共教育服務的滿意程度，不利于社會的和諧穩定。

2.城鄉二元社會結構分化加劇

我國是一個幅員遼闊而地區差異又很大的國家，在進行市場化改革的過程中，在以經濟建設為中心的指導思想下，部分地區尤其是東部沿海地區憑借地理優勢和帶有地區傾向性政策的雙重力量推動下，造成了地區間經濟發展水平的不均衡，而且還呈現不斷擴大的趨勢。成功“出彩”的地區就率先獲得并積累了大量的人力資本、企業數量、商品市場以及便利的交通條件，加快城市化和現代化進程，“這些因素又在收益遞增機制下自我強化，可能不斷加劇工業集聚和地區間的經濟發展差距”[1]。而義務教育財政體制改革形成的“中央和地方分項目、按比例分擔”新機制，使義務教育經費主要由地方政府負擔，中央政府根據項目給予適當的補助。這就意味著地方政府成為義務教育經費的投入主體，其財政實力以及地方經濟政策傾向決定義務教育發展水平的高低。而且在欠發達地區教育與經濟之間存在一種連帶的惡性循環，由于經濟發展落后、地方政府財政收入低，導致教育財政性投入嚴重不足，間接剝奪當地群體接受優質教育的機會，不能實現義務教育的內涵式發展，貧困地區的人口整體素質尤其是文化技術素質得不到提高，反過來當地的生產方式無法改變，最終導致經濟發展水平無法提高。

四、預防就近入學政策“雙重風險”的策略

1.加大貧困地區經濟開發力度，提高地方經濟實力

教育發展需要一定的物質資源作保障，以維持教育的“造血”機能，因此當地方經濟發展水平較高時，教育也能獲得較高程度的發展，因此教育和經濟發展水平兩者是“生死與共的患難兄弟”。而改革開放以來，在地理因素和行政力量的雙重作用下，我國地區經濟逐步擴大，東部地區經濟發展速度較快，希冀先發展起來的地區能夠拉動全國經濟運轉。但“很多研究都指出，改革之初這種經濟政策的地理上的傾向性是導致后來工業在沿海地區集聚以及地區間收入差距擴大的重要原因”[1]。因此縮小地區間經濟差距應采取“剛柔并濟”的策略，一方面轉變政府職能，加大政府的宏觀調控力度，在可控制范圍內采取地方傾向性政策協調促進貧困地區經濟發展，加強重點項目開發強度，加快貧困地區基礎設施建設，通過行政“強”力為促進貧困地區經濟發展提供強有力的政策保障;另一方面加快貧困地區教育、文化等軟實力的發展，提高貧困地區人民的整體素質。教育是掌握系統知識和技能的重要場所，是人力資本的轉換器，是提高人民整體素質的基礎工程，因此，提高貧困地區教育發展是縮小地區間差距最有效的舉措。

2.加快義務教育學校標準化建設，保障貧困地區義務教育辦學最低標準

縮小地區經濟差異不能一蹴而就，因此在宏觀政策發展地方經濟的同時，加快貧困地區義務教育學校標準化建設，以落實貧困地區義務教育基本的物質保障，縮小區域間、城鄉間、校際間義務教育辦學硬件設施差距。在全國教育經費短缺的背景下，應有計劃、有重點地對薄弱學校辦學硬件設施、設備加以改善，使既有教育資源的社會效益最大化。中央政府應加快推出義務教育學校建設標準，省級政府應全面統籌監督本省義務教育學校標準化建設，縣級政府則要落實縣域內學校標準化建設實施，全面改善和提高貧困地區義務教育薄弱學校辦學條件和辦學水平，推進義務教育均衡發展。

3.細化完善就近入學政策建設，提高就近入學政策的執行力度

就近入學政策通過行政力量對小升初入學秩序進行重構，是規范義務教育階段擇校行為、保障適齡兒童和少年教育公平的重要手段。細化完善就近入學政策，加快配套法律法規的建設，使其更具有操作性，以發揮就近入學政策最大社會效益;加大社會群體參與政策執行強度，實行公開、透明的政策執行方式，加強政策的監督。各級地方政府應根據上級規定性文件精神，結合本地區實際情況制定操作性更強的文件，逐步落實就近入學政策。盡快落實片區劃分的標準，明確劃片學校確定入學對象的辦法，確定各個環節的權利以及責任主體，建立監督評價機制，如何實現學區內教育資源的共享等具體辦法。由于我國區域差別大，就近入學政策不能一刀切，通過政府這只有形的手完成優質資源配置，以維護絕大多數群體利益，同時也應讓市場這只無形的手來促進優質教育資源的生成。

4.加大義務教育財政轉移力度，加強宏觀調控

“在教育資源中，經費無疑是非常重要的一個組成部分，經費配置的情況在很大程度上決定了學校的發展狀況。”[2]義務教育具有公共產品屬性，政府應承擔義務經費的投入責任。因此對于財政實力較弱的地方政府，各級有關部門應對其進行財政補貼，以彌補財政缺口，維護區域間公共服務水平的均衡化，促進社會公平。2005年12月，國務院頒布《關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》明確規定：“逐步將農村義務教育全面納入公共財政保障范圍，建立中央和地方分項目、按比例分擔的農村義務教育經費保障機制。中央重點支持中西部地區，適當兼顧東部部分困難地區”。新機制使義務教育經費全面納入了公共財政保障范圍，明確各級政府事權和責任，調動地方各級政府以及社會各界的辦學積極性，同時通過財政轉移支付兼顧財力薄弱的地區，改善薄弱地區的辦學條件。對于財政實力薄弱的地區應采用非費配套義務教育專項補助，對于經濟發展水平較高的一線城市應采用配套義務教育專項補助，以鼓勵地方政府增加義務教育支出，均衡地區間財政實力的差距，為貧困地區群眾創辦優質義務教育資源。

就近入學政策并不能從本質上遏制擇校問題，也并非解決擇校問題的最終方法。但在現階段我國社會分層加劇的背景下，就近入學政策是緩解擇校問題、規范入學秩序最合適的手段。只有加快義務教育均衡發展才能從根本上解決擇校問題，促進教育公平。

參考文獻

[1] 陸銘，陳釗.論中國區域經濟發展的兩大因素和兩種力量[J].云南大學學報：社會科學版，2005（4）.

[2] 靳玉樂.教育資源配置與結構研究.重慶：重慶出版社，2011.

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