土地一級開發及運行模式的影響因素研究

孫海寧1 孫海波2 甄禎1

【摘要】我國政府作為國有土地所有者的代表，實施土地一級開發具有主導性，以政府為主導的市場化運作是土地一級開發模式的發展方向。土地一級開發主體選擇及運行過程的主要因素、實施主體的選擇和企業關系的定位、開發目標、各方職責及利潤分配等內容都是土地一級開發運行方面需明確的影響因素，本文就土地一級開發的概念及現狀對土地一級開發運行模式的影響因素進行分析研究。

【關鍵詞】土地一級開發??運行模式??影響因素

一、土地一級開發簡述

土地一級開發是政府在國有建設用地土地使用權出讓前對土地的綜合整理，涵蓋了土地征購、土地整治及土地儲備三個環節。除土地整治外，政府應完成土地收回、收購、置換、征用等土地征購儲備，將土地權屬性質改變為國有建設用地，并確定地塊的規劃條件和指標、市政配套設施實施條件及供地計劃等一系列開發事項，主要包括四個方面。

1、改變土地權屬性質。政府確定土地供應計劃、土地利用年度計劃和土地收購儲備計劃后，對涉及的集體土地進行農轉用、征收，對符合條件的國有土地通過無償收回、置換、收購等方式收回，改變擬開發土地的權屬性質，使政府擁有所開發土地的完整土地所有權，從而具備土地一級開發的權屬基礎。

2、確定土地規劃條件、指標及市政配套要求。政府應根據城市總體規劃及土地市場需求，確定開發土地的規劃條件、指標及市政配套要求。主要包括確定規劃用地性質、規劃建設內容、宗地詳細規劃方案、控制性詳規、水電暖氣等配套設施實施條件。如果說土地一級開發是形成進入土地一級市場的產品即“熟地”，那么確定土地規劃條件、指標及市政配套要求就是制定“生產標準”。

3、土地平整及市政基礎設施建設。土地平整，包括村民（居民）拆遷補償與安置、宗地內地形地勢的平整、拆除地上建筑物等。隨著城市發展要求、技術水平以及環保意識的提高，大市政建設的內容不斷發展，主要表現在配套市政設施的種類不斷增多、建設用地的功能不斷完善。在土地開發歷史上曾出現過“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”甚至“九通一平”的概念。目前完備的土地一級開發配套的市政項目主要包括供水、供電、電信、道路、天然氣、供熱、雨水、污水、中水和有線電視。

4、土地驗收。政府組織有關部門對開發土地進行綜合驗收，驗收合格的土地納入政府儲備土地等待公開出讓。

在土地一級開發中，政府身份是雙重的，既是土地所有者代表又是行政管理者。作為土地所有者代表，政府享有對土地的占有、使用、收益和處分的權利;作為土地行政管理者，實施土地一級開發的大量行為是政府的行政行為。而且土地一級開發依賴于政府相應的行政行為，政府行政行為在一定意義上也決定了土地一級開發的實施，這是政府履行土地管理職能的延伸。

二、土地一級開發運行模式的影響因素分析

土地一級開發的運行模式雖然是一種經實踐檢驗的既定形式，是可以成為范例的運行方式，但不難發現模式中存在一系列的因素，這些因素的變動將引起運行模式的改變。其中主體的選擇，以及開發運行過程中對參與企業、工作目標、利潤分配方式等內容的定位將是運行模式的主要影響因素。

1、土地一級開發的目標

土地一級開發目標包括土地熟化程度（即幾通一平，配套設施如何建設），開發的投資，進度，質量如何把握等。土地一級開發的目標直接決定了其工作內容，進而決定了開發實施的工作如何落實，影響開發組織，進而影響土地一級開發其他各要素。

2、土地一級開發主體的選擇

土地一級開發由什么類型的主體負責實施，直接決定了開發運行模式，開發主體的選擇將直接影響土地一級開發運行中的各環節如開發投資、組織結構、投融資及利潤分配等內容。

主體的選擇影響作用表現在：開發投資方面，土地一級開發以政府為主導實施，由于其非盈利性，開發成本較為透明;企業為主導，雖然解決了政府資金和管理力量的不足，但不易控制費用，且利潤率設定不易，開發成本將大于政府主導模式;組織結構方面，從項目管理理論角度看，土地一級開發項目的業主是城市政府，各種實施主體最終都是服務于城市政府以及國家的土地利用目標，主體的選擇將影響組織結構以及組織的指令來源，從而影響開發的目標;投融資及利潤分配方面，土地一級開發主體的不同，將決定投融資責任主體的不同，利潤分享的主體也不同，進而影響開發完成后土地開發利潤的分配。

3、一級開發企業的角色定位

在政府主導的土地一級開發模式中，政府對于企業可以采取授權方式，也可以采用合作方式，以利用企業的資金和專業優勢。企業主導的土地一級開發模式，企業接受政府授權，成為土地一級開發的主導方和管理者，政府起監督管理作用;非企業主導的開發模式下，企業與政府是業主與承包商的關系，企業是被管理者。開發企業是否成為主導方，也會影響土地一級開發的運行模式。

1. 土地一級開發參與各方的職責

在土地一級開發運行過程中，在總體目標的指導下，應建立合理的組織結構，將工作分工落實到個人，清楚界定各方的職責范圍，這將決定土地一級開發能否順利實施，運行模式是否可行，開發主體的職責是決定因素，其他參與者的職責也是工作內容能否落實的保障，其各方職責的確定將直接影響土地一級開發的運行模式。

5、土地一級開發投融資及利潤分配方式

土地一級開發需要投入大量資金，如資金缺乏或出現資金鏈斷裂，將制約一級開發工作的開展，影響政府土地儲備計劃和城市土地供應計劃的;ll頃N實施。投融資方式和渠道的選擇將影響開發資金的使用，也將引入其他利益相關方，影響開發運行能否順利推進。利潤是土地一級開發的產物之一。在政府看來利潤是財政收入，可繼續用于城市建設和新一輪的土地開發;利潤對于企業，是項目實施過程中企業的目標追求。在不同的運行模式中，政府、企業、土地使用者之間的利潤分配方式不同，其利潤分配方式的確定，決定了各主體問的利益流動，對土地一級開發運行模式有直接影響。

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