國家法律與黨內法規關系探微

靳海婷

（廣西大學 法學院，南寧 530004）

一、依法治黨是依法治國的關鍵環節

法治與傳統的人治相對，它要求國家嚴格依照法律的規定進行社會管理與社會發展。法治理念作為現代國家管理所應持有的態度及國民所應秉持的信念，是現代文明的產物。在社會生活中，法律首先扮演的是一個社會管理工具的角色。在私法領域中，通過法律來實現定紛止爭，發揮著化解當事人之間矛盾的作用，從而構建出人與人之間和諧的社會氛圍。在公法領域中，法律被視為公權力的牢籠，以法之明文規定的形式限制公權力的過度擴張，幫助公權力與私權利在動態生活中尋求到一個平衡點，以達社會穩定之國家目的。此外，法律更是社會價值觀念的體現及價值評判的標準。一國之立法，建立于廣大人民意愿的基礎之上，是一個社會的整體價值觀念的表達。法律規定何者為“對”，即是提倡與鼓勵這些行為；法律規定何者為“錯”，即是在價值觀上對其予以的否定。國家借由公布法律之形式，表明其社會價值取向，同樣以此形式影響著社會生活中個人的價值判斷。

法治作為一條通往現代文明的路徑，為國家管理者所用，已有一定的歷史可以追溯。法治破除人治弊端，賦予了國家新的生命力。各國對接踵而至的法治道路的規劃樂此不疲，而實踐經驗亦反饋了良好的社會效果，國家步入有序的狀態。順應歷史潮流，我國開創了具有中國特色的法治道路，塑造了一系列的法治路徑及理念。在這一系列的法治理念的構建中，依法治國是核心與主線，其中包含的“依法治黨”要素是實現依法治國的基礎。黨的執政理念，始終要求依法執政、依法治國，在法律的框架內進行國家治理，始終要求共產黨員模范地遵守憲法與相關法律法規的規定。這些都標志著黨執政的合法性與正統性。在依法治國與依法治黨的主題中都貫穿著法治理念，是法治理念的實踐與應用。所以在本質上，依法治國與依法治黨有著內在的一致性。黨內法規調整的是黨組織內部的管理秩序與人員秩序。法律治理國家是提升黨執政能力的正確路徑。我國《憲法》第五條規定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。”這意味著盡管黨作為執政黨，仍然需要在憲法與法律的框架內執政，不得偏離憲法和法律之規定。作為黨內“根本大法”的《黨章》亦強調憲法與法律的重要地位。由此可見，國家法律與黨內法規在這一層面上是相容的，相互促進的。

二、國家法律與黨內法規分屬兩個不同體系

根據學界的共識，國家法律與黨內法規分屬于不同的體系之中，盡管兩者在內容制定上存在一致性，但是亦存在沖突的情形，所以要使兩者保持良好的運行態勢，不至于“脫軌”，就必須厘清兩者之間的區別，劃分其界線，才能保持國家秩序與黨內秩序的穩定與和諧。

（一）黨內法規不在憲法規范之列

黨內法規以全黨的名義制定，規范黨組織的一切運作及其人員的行為規范，其中《黨章》作為全體黨員的最高行為準則，曾有學者一度認為《黨章》作為黨員的總章程，應當劃入憲法規范性文件之列，甚至有學者指出《黨章》具有憲法上的效力。存在這樣的認識實則有其深刻的歷史原因。首先，就產生的時間來看，《黨章》產生于1922年的黨的第二屆全國代表大會，相比之下新中國的第一部《憲法》制定于1954年的全國人民代表大會。《黨章》在產生的民主成分及作用來看，確實帶有一定的憲法影子。其次，隨著《憲法》的修改完善，《黨章》亦跟隨《憲法》的修改節奏進行自我完善。從內容上說，憲法的序言及相關條文與黨章的總綱存在文字上的高度一致性。憲法序言共有13個自然段落，其中第5至12段的內容與黨章第6至14自然段的主要內容高度重合。綜合這些原因，也難免使人有《黨章》具有憲法性質的錯覺。

究竟《黨章》是否具有憲法的性質？隨著憲法理論的不斷拓展，這個問題已經不言自明，《黨章》不應列入憲法規范之列的原因是：第一，從制定主體上來看，《黨章》是由最初的共產黨組織起草制定的，代表的是共產黨員的共同意志，而非全國人民的意志表達；憲法的生命力在于，它是經由人民的授權，由制憲機關進行制定，得到全國人民的肯定的。第二，從其調整對象上說，《黨章》不外乎調整的是黨組織內部的人、事、物關系；而憲法的存在是為達到保障全體公民利益及規范國家機關行為的目的。第三，論兩者的效力方面，《黨章》的效力只能及于共產黨員，管理的也是其內部事務，不能對外產生效力，這與公司的內部章程有一定的相似性，憲法作為我國的根本大法，具有最高的法律效力。所以，不論黨內法規具有怎樣的歷史原因，要視其為憲法規范在理論上是很難站住腳的。

（二）黨內法規不同于一般法律

自法律產生之始，對其含義的認定備受爭議，可謂仁者見仁智者見智。霍布斯認為：“法是國家對人民的命令，用口頭或者書面文字說明，或用其他方法所表示的規則或者意志，用以明辨是非、指示從違。”美國法學家弗蘭克提出：“就任何具體而言，法或者是實際的法，即是關于這一情況的過去的判決；或者是大概的法，即關于一個未來判決的預測。”在不同法系下存在法的定義上的差別，我國屬于制定法國家，大多學者秉持的觀點是：法是由國家制定、認可并由國家保證實施的，反映由特定物質生活條件所決定的統治階級意志，以權利與義務為內容，以確認、保護和發展統治階級所期望的社會關系和社會秩序為目的的行為規范體系。且不論對法進行何種定義，其文字措辭又如何，構成法的概念的要素不外乎以下幾個方面：第一，法由國家制定。第二，涉及國家強制力的運作。第三，法的正義性，即區分“善法”與“惡法”。

黨內法規則完全不具備以上法的相關要素。黨內法規是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱。在性質上屬于黨在進行自身建設及管理過程中的內部規范性文件。其區別于國家法律，首先表現在制定主體方面。根據《黨內法規制定條例》的規定，黨內法規一般由兩類主體制定，一為黨的中央組織，二為中央紀委、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委。制定的主體只限定在黨組織內部，并未如法律一般，由全國人民代表大會制定，體現全體人民的意志。其次，黨內法規的保障體系也并不涉及國家的強制力。國家公權力的代表，即是立法、司法、行政等三大公法部門。黨內法規內部產生的位階效力上或者內容上的的沖突，不屬于立法機關的審查范圍；對黨內法規的違反行為也并未納入司法救濟途徑，黨組織內部有其自身的懲處規范；黨內法規的落實依靠的是各級黨委，與行政機關分屬兩個不同的部門體系。總之，國家法律與黨內法規在概念要素上存在著顯而易見的界線劃分，兩者分屬于不同的體系之中。

（三）黨內法規或具有軟法的某些特性

近年來，有將法律作“硬法”與“軟法”之分的趨勢。“硬法”指國家法，屬于國家法律體系，包括憲法與一般法律。“軟法”概念屬于舶來之物，作為法的表現形式之一，客觀存在于各國的法秩序當中。起初，軟法一詞出現于國際法領域，在環境保護的合作、國際爭端的解決方面起到了驚人的成效。究其概念，法國學者F r a n c i s S n y d e r認為，軟法是原則上沒有法律約束力但有實際效力的行為規則。我國學者則認為，軟法實際上是一個概念性的詞語，就是作為一種事實上存在的，可以約束人們行動的行為規則，此行為規則的實施基本上不直接依賴于國家強制力的保障。

根據這一觀點來審視黨內法規，很容易得出黨內法規具有軟法性質的結論。眾所周知，國家強制力主要指軍隊、警察、法庭、監獄等暴力機關，為實現國家利益與社會利益，對違法犯罪事項予以懲處的公權力。相反，違反黨內法規的情況下，通常的做法是將黨員進行“雙開”或者“雙規”，“雙開”即開除黨籍、開除公職；“雙規”指在規定時間規定地點對問題進行說明坦白，兩者皆屬于對黨員的紀律處分。違反黨內法規行為的懲處也僅止步于此，并未涉及國家強制力的介入。所以在此層面上，將黨內法規視為軟法有其合理之處。

三、黨內法規與國家法律的銜接問題

（一）黨內法規與國家法律沖突與銜接問題的表現

盡管黨內法規在制定過程中，嚴格遵守憲法與法律的相關規定。但是由于歷史遺留的原因及瞬息萬變的社會狀態，要保持黨內法規與國家法律的一致性，是有一定難度的。如我國在2013年廢除了勞動教養制度之后，《中國共產黨紀律處分條例》第三十一條規定明顯與現實立法產生了沖突，需要黨內法規作及時的清理工作。以上是為法律法規實體上的沖突例證，關于兩者之間的沖突亦表現在相關的程序之中。在實踐上，有關黨員違反了黨內紀律甚至觸犯了刑法的情況下，對其的懲治措施第一步基本上都是對其進行“雙開”，而后才是司法權力的介入。這種“先黨內后黨外”的程序，其實并無法律上的直接規定，在黨內法規之中也并無明確的規定。《中國共產黨紀律處分條例》第三十二條規定：“黨員受到黨紀追究，需要給予行政處分或者其他紀律處分的，作出或者批準作出處理決定的黨組織應當向有關機關或者組織提出建議；涉嫌犯罪的，應當移送司法機關。”只有通過此條文的解讀，方能窺探出“先黨內后黨外”程序的一些端倪。程序上的先后之別，難免使人產生黨內法規優先于國家法律的錯覺。不論其先后順序的正當性，該問題實際上屬于黨內法規與國家法律的銜接問題。

（二）黨內法規與國家法律沖突與銜接的解決路徑

1.完善備案審查機制。國家法律的制定已有成熟的體制保障，相比之下黨內法規的制定及落實并無完整的程序保障，稍顯混亂。由于制度的不完善，導致黨內法規的合法性備受質疑，為消除這些疑慮，建立黨內法規的備案審查機制是首要任務。國家法律的備案審查制度是我國立法監督的重要一環，各級人大常務委員會司職法律法規的審查備案工作。從審查的前置程序、審查的對象、審查的程序事項都有明確的規定，加強了法律體系的內在一致性與整體性。《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》中明確了對黨內法規的備案制度：“中央紀律檢查委員會、中央各部門、中央軍委及其總政治部和各省、自治區、直轄市黨委發布的黨內法規，應于發布的同時報送中央備案。”但是此條規定僅表明存在備案制度的形式，由于缺乏相應的審查機制，使黨內法規的備案審查有名無實。所以應當在審查主體、審查標準等方面作進一步的細化，使得對黨內法規的審查備案工作得以有效落實。

2.建立黨內“執法”與國家執法的協調機制。自1993年紀檢監察合署辦公以來，各地的紀檢監察機關與司法機關建立了執紀執法聯席會議制度。聯席會議制度在解決黨內“執法”與國家執法層面的銜接問題確實起到了不小的作用，但是仍存在一定的弊端。通過聯席會議促進相互間的協同工作的同時，容易產生相互推諉的不良后果，影響案件的處理進程。除此之外，對于責任的劃分也存在灰色地帶，造成權責不清的現象。所以，在協調黨內“執法”與國家執法工作的重點應當是在聯系中保持各自的獨立性。在區分黨內法規與國家法律的基礎之上，加強兩套體系的銜接工作，如上文中提到的關于“雙開”實施上的問題，是先黨內懲處后黨外制裁，還是先黨外制裁后黨內懲處？這個問題需要更進一步的論證，但是需要明確的是，黨內黨外分屬兩個不同體系，其獨立性是需要保持的。

［1］姚岳絨.論黨章與憲法的關系［J］.河北法學，2012（2）.

［2］伯恩·魏德士.法理學［M］.丁曉春，吳越，譯.北京：法律出版社，2013：27-28.

［3］［4］張文顯.法理學［M］.北京：北京大學出版社，2007：75-77.

［5］曹秋龍.依法執政背景下黨內法規性質研究［J］.學術探索，2015（5）.

［6］姜明安.軟法的興起與軟法之治［J］.中國法學，2006（2）.

［7］羅豪才.軟法與公共治理［M］.北京：北京大學出版社，2006：54-57.

［8］操申斌.黨內法規與國家法律協調路徑探討［J］.探索，2010（2）.