大學善治視野下學生利益訴求表達機制建構

胡敏

摘要：大學善治是大學治理的目標，其核心是協調大學各利益相關者的相互關系，以共同目標為紐帶協商合作實現有效健全的管理。學生是高等教育的核心利益相關者，構建通暢有效的學生利益訴求表達機制，保障學生治校參與權，權衡大學各群體之間權益，凝聚各方共識，協商共治，是實現大學善治的基礎。有必要通過提高目前學生組織的充分合法性，解決學生管理體系的責任性與回應性，增強利益表達的法治與有效性，從而加強大學生體制內利益表達機制，消減體制外的利益表達。

關鍵詞：學生利益訴求表達機制；大學善治；協商共治

20世紀90年代，西方新公共管理運動興起了善治理念，越來越多學者將其應用于教育等公共管理領域的研究，大學善治由此而興。學生作為大學核心利益相關者，“是大學存在的理由，沒有學生就沒有大學”[1]。他們是大學治理的重要變量。要在大學多元利益群體之間建立一個有序的關系，實現善治，就必須促進學生參與大學治理，使之有合理的制度和途徑表達利益訴求，讓他們與大學其他利益相關者能夠公平對話、溝通和協調。當前，隨著教育體制改革深化、民主政治發展、高校內部組織日趨復雜化和權益日益多樣化，大學生利益訴求也不斷增加。因此，如何立足大學善治的政策視域，建立健全大學生的體制內利益表達機制，具有重要的現實意義和實踐價值。

一、學生利益訴求表達機制：大學善治基礎

善治（good governance），作為治理的一種方式，強調健全有效的治理，本質上是一種合作管理，既包括主體多元化的權力分享與責任分擔，也強調多元主體的認同和自主自治；既是協商合作的過程，也是利益博弈的過程；既關注信息公開，也重視對成員訴求的回應。因此，俞可平指出“善治是使公共利益最大化的社會管理過程”，本質是“政府與公民對公共生活的合作管理”[2]。

大學存在著各種交叉復雜的關系，由多元利益相關者組成。教師、學生、行政管理人員等各群體都有各自利益追求，分化和形成各種不同的獨立的權力力量，包括 “個人統治、集團統治、行會權力、專業權力、魅力權力、董事權力、院校權利、政府權力、政治權力和高教系統的學術寡頭權力”等10種。大學多元利益主體，注定大學善治必需多元利益主體的權力分享、責任分擔、協商共治、訴求平等。學生是大學規模最大的利益群體，其最根本利益訴求是求學——求索真理、求人格得以健全塑造。從這意義上，大學善治追求的公共利益最大化，就是學生求學利益最大化。因此，學生利益訴求表達，既是大學善治的根本目標，也是大學善治的基礎機制，構建著大學治理的正當性、透明性和有效性。

學生利益訴求表達奠基大學善治正當性。“善治從治理理念上是強調利益相關者共享共治的，在治理的結構和程序上也是強化利益相關者的權力制衡及互動。”[3]大學善治正當性指的是大學治理秩序和權威被自覺認可和服從的性質和狀態。學生是高校最大的利益相關者，“在當今這個日新月異的世界，高等教育顯然需要有以學生為中心的新的視角和新的模式”。“國家和高等院校的管理者應把學生及其需要作為關心的重點，并應將他們視為高等教育改革的主要的和負責的參與者。”[4]學生自覺認同和遵守大學的管理秩序和機構，是理解和參與高校治理的前提條件，否則共同治理將無從談起，更不可能達到善治的目標。從歷史發展看，學生利益訴求表達經歷了直接管理、要求參與大學治理、參與大學治理的歷程，在直接管理或參與治理中實現。“學生大學”鼻祖——意大利博洛尼亞大學是學生管理的典型代表，學生的利益表達直接通過學生行會對大學的管理實現。“他們的行會治校并支配老師”[5]，具有選聘教師、決定學費數額、制定學期時限和授課時數、制定規章管理學生學習生活和調節內部關系等權力，并“對講課遲到或者未能完成學生們所制定的教學計劃的教師罰以重金”[6]。這種模式成為南歐許多大學的原型，直到今天在拉丁美洲大學的最高管理委員會里通常都有學生。

學生利益訴求表達呼喚大學善治透明性。每個利益相關者都有權獲得與自己利益相關的各種政策、管理規定的信息，包括規章制度的制定、發展規劃等。這些信息是各利益相關主體能夠有效參與決策的保證。同樣，學生利益訴求重要方面是希望學校關于學生利益攸關的規定、制度和政策等的決策活動公開透明，信息全面及時。在宋麗慧2004年的調查中顯示，當問及學生如果參與學校管理工作，最想達到的目標是什么時，第一位就是維護學生整體的利益。在希望參與學校管理的程度上，30.63%的學生表示希望有權參與學校管理的討論，23.95%的學生表示希望知道詳情，23.31%的學生表示希望有權監督學校的管理，17.90%的學生希望對學校管理能夠有權決定，4.22%的學生表示不希望參與。[7]

·教育管理·大學善治視野下學生利益訴求表達機制建構

學生利益訴求表達倒逼大學善治有效性。隨著民主化的推進，高校與學生的關系由純粹的權力關系向教育契約關系轉變，學生權力已經作為一支獨立的力量。學生沒有正常的表達機制和途徑反映和解決與他們成長發展息息相關、迫切需要解決的問題時，或者是沒及時得到學校或教育機構的回應，他們就會缺乏對學校的基本信任，有可能選擇非理性方法包括群體性事件或是網絡訴求或是個人極端行為等非常態的行為，引發了不穩定的風險，從而影響大學的穩定和發展。學生群體性事件是大學善治的反動，其多發頻發即表明大學治理低效或無效，與大學善治格格不入。20世紀50至70年代，美國、英國、法國、德國等地大學發生學生抗議活動，通過各種方式包括游行示威、占領房屋等方式爭取學生權利、擴大學生參與高校決策是當時學生運動的一個重要目標。有研究表明，美國“28%的校園都經歷過抗議生活規則制度的學生運動，18%的校園抗議要求更多的校園決策參與權”[8]。這些學生活動對高校內部管理產生了很大影響，最后高校和教育機構在學生運動與政府壓力下，不得不進行改革，擴大學生參與高校內部管理，并在各種大學委員會吸納學生代表，從而緩解了激進學生的不滿情緒。1970年代后期至今，學生作為民主化的重要力量越來越受到重視，學生參與大學治理作為一種教育理念被越來越多的人所接受，也成為了當今高等教育發展的趨勢之一。

二、大學善治下學生利益訴求表達的缺失

（一）學生組織表達功能薄弱

目前，我國學生組織包含了學生會組織、學生社團和行政班團組織。學生社團大多數局限于開展學生興趣活動，行政班團組織直接接受輔導員管理。但所有的組織都接受學校的指導和監督，不是獨立的學生群體利益代表機構，在人員構成和組織制度上受到大學行政權力的滲透，僅僅作為行政權力機構在基層的一種延伸，更多的是傳達和執行學校精神和通知，自主性力量薄弱，導致權力失語，未能被學生們完全認可并作為表達自身利益的組織。

我國的學生會是團委領導下的學生群眾組織，校級學生會的秘書長一般由校團委老師擔任并同時任學生會指導老師，院級學生會一般由輔導員擔任指導老師，學生會主席要聽從學生會指導老師的指導。從管理層級上看，學生會地位不高，理論上對學校各項政策擁有監督權和建議權，而實際上學生會組織利益表達功能大部分演變為行政管治功能，使得學生會很難完全為學生代言，主要成為了學生活動的組織者、參與者以及學校通知和精神的傳達者。從資源來源看，學生會的資金主要來源于學校撥款，為了自身發展和維持運作，很難完全站在學生的立場為廣大學生爭取自身權益。從學生代表性看，代表民意的范圍有限。學代會的代表通常是由各層次的學生干部組成，是“精致的利己主義者”，往往被戲稱為“干部會議”，難以獲得廣泛的支持。從制度上看，我國高校基本都建立了比較規范的學生代表大會制度，定期召開學生代表大會，應該是大學生制度化的利益表達渠道。但是目前的學代會通常主要是為了選舉產生學生會主席，沒有發揮其參與大學治理的功能。學代會的提案雖然每年都提交并且在會上宣讀，但是沒有任何規章制度約束高校對學生提案的回復，并不是每個學校都重視對學代會提案的回復和針對學代會提案進行研討整改，大多數情況下，學生提案最后不了了之。

（二）學生管理體系的責任性與回應性欠佳

一是高校學生管理體系不夠重視應對學生利益表達，抑制學生參與大學治理主動性。傳統的觀念認為學校和教師是學校管理的主體，學生是學校和教師管理的對象，導致了學生在學校管理中主體地位的缺失。部分學生管理者對學生利益表達認識出現了偏差，認為學生必須聽話，老師要求做什么就應該做什么，不應該提出要求，更沒必要參與到管理中，把學生的利益訴求簡單地理解為學生對學校或學院工作的不配合、對教育管理的不服從，把學生參與管理理解為會帶來更多的麻煩，認為學生訴求越少越好，甚至認為學生沒有提出訴求就是沒有矛盾。因此在工作中盡量掩蓋訴求、壓制訴求表達。

二是高校學生管理體系對學生訴求回應性不足，影響了學生參與大學治理的積極性。我國高校學生事務管理實行的是黨委領導下黨政共管體制，學校黨委領導、校長負責，學校黨委副書記或副校長主管。學校設立學生工作部（處）作為學生事務的主要管理部門對學生事務負主要責任。校黨委通過團委、武裝部等黨委部門，校行政通過招生辦、就業指導中心、總務處、保衛處等行政部門可以直接對學院的學生事務管理提出要求和指導。學院的學生事務主要由副書記負責，由輔導員具體落實。輔導員通過年級級委、年級團總支委員、班委、團支部委員開展工作。在這種情況下，學生管理有嚴格的等級之分，更多地體現是下級對上級的負責，在組織關系上是一種單一縱向的封閉傳播，缺乏橫向和立體化的信息溝通關系。學生事務的各項工作幾乎全由學生工作部（處）、學院副書記、輔導員這一組織系統承擔和完成，其他組織機構幾乎不用承擔任何事務。學生事務與其他組織也缺乏良好的互動溝通。同時缺乏學生申訴、聽證制度，利益救濟匱乏。20世紀初，學生聽證制度、申訴制度開始引入我國高校學生管理。教育部下發的《普通高等學校學生管理規定》第41條規定：“學校應當建立和完善學生參與民主管理的組織形式，支持和保障學生依法參與學校民主管理。”但由于在實際運作中缺少相關配套機制和制度保障，使得學生聽證制度、申訴制度大多不能長期堅持或流于形式。

（三）學生利益表達的法治性與有效性缺乏

在我國，《教育法》、《高等教育法》規定了學生遵守學校管理規定的義務，但并沒有明確規定學生享有參與管理的權利，學生參與的依據缺失，高校決策系統學生是否參與及參與的程度僅依靠于學校的考慮。在大部分高校，學生表達自身利益，直接參與高校的決策機會很少。雖然教育部2014年下發的《高等學校學術委員會規程》中指出，可以選擇有突出學術創建和潛力的學生作為特邀委員進入學術委員會，但目前高校內部設立的各種委員會的成員幾乎都沒有學生代表，他們更多的是作為院校決策機構系統的數據來源或者意見收集來源，而不是積極的利益表達者和參與者。在目前教育部已核準的高校章程中，僅有個別高校如中國人民大學將學生參與治理的權利寫入章程，總體比例很低，對如何實現學生參與沒有具體的保障措施。目前一些高校挑選個別品學兼優的學生擔任校長和學生的聯系人，如南開大學、蘭州城市學院、安徽大學，首都師范大學稱之為校長助手，中國礦業大學稱之為學生校務參事等，由他們直接向校長反映學生的意見和訴求。在實際運行中，學生助理們認為“在與學校某些部門的溝通和交流過程中還是缺乏底氣”，他們“并不是直接參與學校的管理”。“更多的時候，我們所做的是讓學校了解學生需要，并向其提供決策參考。我們主要通過形成調研報告，或者會議溝通的形式來影響學校決策。”[9]這種作為校長助理而存在的模式是一種進步，但同時也反映出學生平時通過正常的途徑和空間參與決策、管理的機會很少，學校處理、反饋機制滯后，以至于只能通過將學生作為校長助理的形式取得相互的溝通。

三、大學善治的學生利益表達機制建構

（一）強化學生組織的利益表達功能

在西方，學生組織是代表學生表達利益訴求，參與大學治理的重要載體和有效形式。最原始的博洛尼亞大學以及后來的學生評議會或者全國學生聯合會、學校學生會都是這種途徑的典型代表。1966年美國大學治理董事會聯盟（AGB）、美國教育理事會（ACE）和美國大學教授聯合會（AAUP）在聯合發表的《大學治理宣言》提出了共同治理，各類高校陸續成立了學生評議會，代表學生參與與自身相關的事務決策過程，負責與大學其他利益相關者溝通、交流、合作，獨立運行并被希望對大學學術提高及社區服務提供幫助、做出貢獻。[10]

可以借鑒國外社團建設經驗，強化現有學生組織功能，積極培育學生社團。一是提升學生組織地位。要以法規的方式或大學章程的形式賦予學生會實質性參與大學治理的權利，賦予學代會更多的權力，有關學生規章制度修訂及與學生利益密切相關的事項、學校發展改革相關的重要事項都應接受學生代表大會的審議。在大學章程中明確規范學生會的職能、建構等，并在此基礎上籌建學代會。調整學生會的隸屬關系，使之成為學校黨委領導和指導下的學生組織，成為與團委并列的學生群眾性組織。學生會可以直接向學校黨政聯席會議和負責學生事務的副書記表達利益訴求，參與與學生利益相關事務的決策，促進學生參與大學治理，但需要服從學校的有關規章制度。同時建立學生參議會作為學代會休會期間的常設機構，定期召開會議，負責在學代會休會期間向有關部門反映學生的意見，并提出合理化的建議。二是培育學生參與管理組織。整合學生的利益，培育和建立如學生權益維護中心、學生事務仲裁委員會、網絡管理委員會、宿舍管理委員會等機構，參與到與學生相關的各項事務的管理活動中，以通過直接參與、建議、參謀等方式深化學生組織參與管理的功能。同時提高參與成員的代表性，逐步形成學生民主選舉成員的方式，而不是直接由輔導員推薦或學校各相關部門制定的方式確定代表。

（二）完善學生管理體系的對話平臺

國外大學基本上沒有班的建制，學生管理部門呈扁平化，僅在校一級存在，在學院和系所一級沒有對應的組織和分工要求，學生事務直接面對學生開展，比國內高校減少了溝通的一個層級。有條件的高校可以推行在校級層面直接建立學生事務中心，負責學生事務管理，減少因層級增加帶來的信息傳遞失真問題。促進學生管理部門與學校其他部門之間的合作與交流。在改進大學生管理模式的基礎上要重視建立兩個對話平臺。

一是完善校生協商對話平臺。協商民主是20世紀后期西方民主政治理論的重要發展形式，它強調尊重利益表達、促進廣泛的參與，其基本要義就是以平等為前提，以協商為平臺，以公共利益為導向通過理性的公開討論而達成相互妥協形成決策。這種協商對話并不是為了說服對方，而是在對話過程中增進互信建立共識。在高校里，學校與學生協商民主的模式可以有聽證會、學生座談會、民意調查、論壇、校長接待日等。院系更要注重這些形式，這是最直接、最迅速了解學生訴求的途徑。

二是構建網絡表達平臺。 在傳統的溝通平臺繼續發揮作用不斷完善的同時，要根據時代的變化適應互聯網快速發展形勢采用貼近學生的新載體——新媒體包括微博、微信和網絡等現代信息和網絡技術搭建新平臺，建立網上公共信息發布平臺，通過網絡實現各種事務的公開與透明。開通學生網上訴求和回應的系統，完善學生利益咨詢、投訴和反映窗口的鏈接，做好學生利益訴求的網絡引導、網絡服務，主動有效地進行網上引導，用正面聲音合理性方式占領網絡陣地，實現外網受理、內網交辦的模式，及時回應學生訴求及其相關服務，減少信息在層級傳遞中的“殘缺”或“變質”。

（三）建立學生參與決策的機制

在西方發達國家，學生參與院校決策系統的做法主要有：一是通過憲法、法律法規保護學生參與權利。如法國1968年通過的《高等教育方向法》規定了大學理事會中教學人員至少應同學生的席位一樣；葡萄牙1982年頒布的《憲法》規定了大學師生均有權依法參與學校的民主管理，學生組織參與教育管理的方法由相應的法律作規定。二是高校學生通過參加校董會及各種具有決策權的委員會如學術評議會、學生事務委員會、基建和土地委員會等表達利益訴求參與大學治理。“絕大多數大學都允許學生代表參加大學的各種委員會，學生的權力明顯提升。這種做法不僅滿足了20世紀60年代中期以來學生要求參與治校的呼聲，使大多數學生對自己行使的權利感到滿意，而且孤立了提出不合理要求的極少數激進學生領袖，避免了學校與學生之間的沖突。”[11]

在我國，盡管學生在學校、學院決策機構任職的機制尚未建立，但這也是現代大學制度發展的趨勢。國內也可以借鑒國外的相關做法，一是完善立法，將學生參與治理上升到法律層面，以避免學生的利益表達流于形式。短期內應完善現代大學制度，將學生參與治理納入到大學章程中。長期應努力在法規或立法上予以突破，在教育法律法規上寫入高校學生參與學校治理的權利。二是在高校行政和學術的各類委員會確定一定數量和比例的學生代表，并且改變學生代表的準入制度，保證學生權利的生存平臺，使學校重要決策能聽到學生的“聲音”和訴求。各專門委員會可根據具體事務與學生權益的相關度來確定不同數量和比例的學生代表，如與學生權益相關度高的事項包括學生事務管理、課程設計安排、專業選擇調整等應給予較大的比例。進入各種委員會組織的成員應該在能力考核的基礎上由全體學生代表選舉產生而不應由校方挑選任命產生。

參考文獻：

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[9]王強.學生“參政議政”如何更好發聲[N].中國教育報，2014-09-11（5）.

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[11]黃海濤.我國學生參與高校管理的困境及其化解對策[J].現代教育管理，2009（6）：25-28.

（責任編輯劉第紅）