我國綜合保稅區轉型升級中的跨境電子商務海關監管問題

章慕榮

當前，以綜合保稅區（以下簡稱綜保區）為代表的海關特殊監管區域面臨急劇攀升的轉型升級壓力，應大力發展加工貿易以外的新型業態漸漸成為各界共識。而隨著跨境電子商務進入深化發展的關鍵時期，作為綜保區監管主體的海關等職能部門在復制轉化具體政策、細化監管措施的基礎上，有必要進一步挖掘綜保區的資源潛力，把轉型升級的現實壓力與跨境電子商務的未來態勢有機協調起來，積極構建深度融合的綜保區跨境電子商務海關監管新模式，從而實現政府監管與產業發展的雙贏共生。

一、綜合保稅區轉型升級任重道遠

據不完全統計，截止2015年5月，經國務院批準設立的綜合保稅區已有43個，在116個海關特殊監管區域中數量占比最大。據2014年數據顯示，全國綜合保稅區進出口值為2208.3億美元，僅次于以上海外高橋保稅區為代表的15個保稅區的進出口值（2321億美元），占全國海關特殊監管區域進出口總值（6961.7億美元）的31.72%，其在對外貿易與開放型經濟中的重要性足見一斑，為實現我國拓市場、穩增長的外貿發展戰略做出了不可小覷的貢獻。

然而，在中國經濟轉型升級的大背景下，隨著加工貿易政策調整以及土地、勞動力和環保等資源稟賦約束的趨緊，除重慶、鄭州等幾個中西部綜保區承接了部分沿海產業梯度轉移外，傳統代工產業已風光不再，大部分綜保區的加工貿易出現不同程度萎縮，甚至連最具特色的保稅物流業務也面臨發展的窘境：2014年下半年在京津冀一體化通關的基礎上，長三角、長江流域和廣東地區的通關一體化全線鋪開，這使得非沿海沿邊地區綜保區主要功能的口岸轉關業務也不得不面臨單量下降的預期。根據《國務院關于促進海關特殊監管區域科學發展的指導意見》（國發〔2012〕58號）以及海關總署《海關特殊監管區域適合入區項目指引》（署加發〔2012〕196號），綜保區應向物流中心、高端制造中心、研發中心、維修中心、銷售中心、結算中心等6個方向轉型升級，但綜保區土地資源占用大、產業附加值低、企業稅收貢獻小等突出矛盾則反而迫使一些東部地區的綜保區不得不對新項目入區在設置一系列近乎苛刻的條件，此舉在一定程度上進一步加劇了綜保區業態的離析與“流失”。

對此，幾乎各地都在為綜保區的未來競相奔走，上海、天津、蘇州等明確提出加快向現代服務貿易轉型的思路，并已在功能政策、規劃布局、平臺搭建等實踐層面努力培育更高層次的競爭開放模式。更為可貴的是，不少地方都已認識到應當依托海關特殊區域的政策優勢，吸引跨境電子商務上下游企業集聚，建設“跨境電子商務集聚區”，試圖通過打造低價質優、高效便捷、功能全面的軟硬件環境，使得綜保區搭上跨境電子商務深化發展的東風而駛入產業轉型和創新升級的陽光大道。可見，將綜保區的轉型升級寄希于跨境電子商務已成為一種新常態。

二、充分評估綜保區對跨境電子商務深化發展的促進作用

在中央和地方政府的共同推動下，跨境電子商務有望步入快車道時代，海關、商檢等相對統一的特殊監管區域跨境電子商務的政策規定也逐漸配套，由于現有出口加工區轉型為綜保區已是大勢所趨，未來跨境電商產業尤其是內陸城市發展跨境電商，依托綜保區將成為主導型模式。這就要求我們應當充分評估綜保區對跨境電子商務深化發展的促進作用。

（一） 有利于監管未來跨境電子商務的深度“無形”化

跨境電子商務具有“無紙化、虛擬化、無界化和便利化”的特征，從而將商品交易裂變為“有形”（離線交易）與“無形”（在線交易），這已經對海關稅收造成了極為深刻的影響，而未來跨境電子商務的長足發展與創新恰是在于“無形”的部分，這既是指跨境電子商務本身的“無形”（除了收發貨，一切都借助信息技術完成），也指跨境電子商務高附加值的“無形”產品（以軟件外包、工業設計等服務貿易最為代表），由此就對政府監管造成了沖擊波般的影響，海關、商檢、稅務、外匯甚至司法行政都必須正視這個現象。既然巨量的“無形”并不是有限的監管力量所能完全應對，那么將“無形”的跨境電子商務置于“有形”的綜保區內就是事實上的明智之舉。無論是跨境零售看重的保稅、物流、免檢等通關效率，還是服務外包行業倚賴的清晰、流暢、統一等制度要求，綜保區都是能較好提供甚至是內陸地區唯一能提供的“有形”區域。

在這個“有形”區域里，相對集中的監管力量可以極大提高通關效率和監管效益，困擾跨境零售難題的貨物與物品的區分可以得到以海關大數據為基礎的技術支撐而得以解決，在方便最終消費者的同時能進一步保障和促進國家利益。在這個“有形”區域里，困擾正面監管的傳統關口失靈的問題可以在以海關、稅務、商檢、外匯有機構成的綜保區監管體系內得到解決，依托監管公共平臺，以風險管理與事后稽查為重要抓手，有望實現跨境電子商務“有形”部分與“無形”部分的縱深監管。這也將為探索對以軟件外包為主的服務貿易的監管方式提供經驗。

（二） 有利于科學規劃未來跨境電子商務的總體發展

跨境電子商務欣欣向榮，上上下下介入運營的熱情都很高，但我國行業發展素有跟風現象，稍有不慎就會出現千人一面的現象，直至淪入四處種花、處處長草的困境。因此，在未來跨境電商的深化發展中，從起步就要在堅決恪守政府與市場不同職責定位的基礎上，依法、依規、適度地調整跨境電商的資質分層與資源整合，促進其健康有序地發展。當然，政府的“手”與市場的“手”之間的辯證尺度在實踐中不容易動態把握，市場的“手”有時會因為競爭的激烈而失靈，政府的“手”有時則基于過度的干預而失措，而功能健全的綜保區正可以成為兩者有機結合的完美場所。

一方面，跨境電子商務所有的業務需求，綜保區因其海關、商檢、稅務、外匯的優惠政策與業務配套而基本完全能保證，電商們可以心無旁騖地致力于市場競爭而不斷成長壯大；同時，不同監管條線也會得益于集中高效的監管體系而及時修正不合理或落后于形勢需要的措施方法，從而最大限度防止出現應對合法訴求和社會輿情被動的現象。另一方面，綜保區的土地供給是有限的，設施配套是長期的，先期投入是巨大的，不可能無原則、無限制地讓跨境電商入區，這就倒逼各地在用足用透綜保區相關政策優惠的基礎上，不得不竭盡所能地結合區域特征、地區特點、行業特色，有計劃、有步驟地將電商引入區內，從而有利于各地制定各富特色的跨境電子商務發展規劃，形成百舸爭流的良性競爭態勢，實現政府、行業、群眾三者利益的平衡協調。

（三） 有利于建立融監管與服務于一體的辯證綜合機制

雖然對于海關等部門而言，監管與服務是辯證的統一體，其中的尺度與偏好確實需要在實踐中反復權衡、不斷調適，但對跨境電子商務這樣的行業而言，對服務的渴求遠遠超過對監管的忍耐，因此，如何融監管與服務于一體就顯得更加重要。但綜合監管治理機制本身也是一個動態發展的過程，也需要不斷地試驗調整，有形的物理空間越是穩定，監管與服務的辯證關系也相對更易把握。

綜保區適宜建立多方互動機制。借助完善的公共平臺和實時的數據信息，企業訴求、群眾意見、產業動態等重要數據可以被各家監管機構高頻率獲知并高效率回應，確保監管的時效性與科學性。綜保區可以建立靈活的分類監管機制。硬件的圍網監管與嚴密的卡口管制，使得一企一策等高度靈活的監管措施可以在區內實施，分送集報、售后納稅、集中核銷、平臺擔保等在區外難以實施的方法手段都可以在綜保區依法有序實施。綜保區可以建立精準的預警機制。依托海關大數據與全方位監控，可以實時掌握電商經營情況，一旦發現不正常的經營行為、不合理的物品單品超量等現象，可以迅速采取措施及時處理。綜保區內可以建立多部門合作治理的機制。現有研究均強調指出應當建立跨境物品監公共平臺，以單一窗口的方式進行監管并提供服務，可由于不同監管部門的職責不同，單一窗口即便建成也多是派出機構性質，難以勝任現場的瞬息萬變的情況。綜保區則可以利用多部門駐點的“地緣”優勢和麻雀雖小五臟俱全的功能優勢，積極打造全面監管體系，立體掌握支付交易、物流數據、經營狀況等關鍵信息，為有效監管打下堅實基礎。

三、 跨境電子商務深化發展中的海關治理難題

黨的十八屆三中全會《決定》強調指出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。中國海關正自覺圍繞這一總目標，全面深化海關改革，更加注重依托科技創新、優化監管體系、完善監管機制、平衡各方利益，從而實現高水平高質量的海關治理。這一過程是艱辛的也必將是長期的，而據商務部的數據顯示，目前我國跨境電商平臺企業超過5000家，境內通過各類平臺開展跨境電子商務的企業已超過20萬家。2011 年我國跨境電子商務交易額約為1.7萬億元人民幣，2012年約為2.1萬億元人民幣，2013 年為3.15萬億元人民幣，2014年則達到了4.2萬億元人民幣；預計2016年我國跨境電商交易額將增至6.5萬億元人民幣左右。面對以技術性、虛擬性、分散性、瞬時性為特征的跨境電子商務深化發展不可避免將帶來諸多海關治理難題：

一是個性化通關要求保障難。跨境電子商務的門檻相對較低，眾多中小企業甚至個人都可以競入其中，這就導致跨境電商出口多集中在服裝、小家電、禮品、小商品、裝飾件等成本敏感度極高的勞動密集型產品，跨境電商進口則是以個人代購和專業代購生活用品或服務為主，所以無論是從業者還是消費者總是希望通關越快越好、手續越少越好，直至要求度身定制通關作業。而跨境電子商務現階段大多是實貨貿易，涉及的通關業務相當部分與傳統貿易沒有實質性區別，在信用資質不明甚至不夠的情況下，檢驗檢疫和通關手續不可能逐一個性化，快速通關與有效監管的矛盾十分突出，電商關注度最高的時效性往往難以保證。

二是貿易碎片化違規處理難。跨境電子零售交易種類雜、頻次高，交易對象包羅萬象，平時也多采用航空小包、郵寄、快遞等方式進出境，加之越來越多的消費者開始使用外幣信用卡、國際第三方結算平臺直接從海外零星購買，極易規避檢驗檢疫、進出口征稅、結匯等監管事項，存在巨大的稅收風險與監管隱患。對此，海關總署2012年就明確規定所有境外快遞企業使用EMS清關派送的包裹，不得按照進境郵遞物品辦理清關手續，可此類包裹按照貨物方式通關，顯然又與跨境零售的行業期盼有所沖突。同時，跨境電子商務中的知識產權侵權行為更加隱蔽，部分侵權行為甚至難以適用現有法律法規處理，使得侵犯知識產權的監管風險居高不下。

三是交易各方利益兼顧難。雖然目前海關收發貨人注冊登記的行政審批已十分便捷，但為數眾多的小企業仍沒有或者不愿取得進出口經營權，因而并不具備自主處理報關、結匯、退稅等業務的權利，而這些恰恰是跨境電商收益的核心要件，一旦商務發展因此受阻往往就會指摘監管部門作為“失當”。另一方面，“電子化”的特征使得消費者購物安全問題遠較傳統貿易更為突出，消費者極易遭遇不發貨、貨不符、退款難、服務打折等問題，財產安全與信息安全也容易遭受不法分子侵害，這些問題原本是跨境電子商務的固有特性所必然導致的，可消費者往往會因為問題解決得不夠及時或不夠順暢轉而批評監管的不作為、不到位。

四是新業務類型跟進難。海關等監管部門作為執法部門，必須首先在現行法律制度框架行駛職權，而跨境電子商務中的新業務類型往往層出不窮，以電子、機械類產品為例，交易數量越多，隨之產生的返修、調換甚至退貨現象也必然同步增多，而售后進境目前仍要比照進口商品繳納進口環節稅，海關的依法行政往往會引發跨境電商的行政訴求，系統規范的監管服務與跨境電子商務的發展需求之間的矛盾也就更加突出。

針對這些難題，中國海關做出了積極回應。海關總署2015年第121號公告明確表示自5月15日起，海關對跨境電子商務監管實行“全年無休日、24小時內辦結海關手續”，這是世界海關系統獨一無二的創舉，充分顯示了海關系統在落實黨中央、國務院指示要求、服務地方經濟、尊重群眾合理訴求的決心與作為。然而從前瞻性角度看，現在有的監管措施仍未擺脫傳統“國際貿易”思維，還是單以“力”（技術力量與人力資源）的投入為主，正如有專家指出的，面對乃跨境電子商務監管極小切口的進境零售，海關都已不是“調整一下限量表、加班加點以及放低身段盡力親民”就能應付的，監管部門顯然要進一步拓展新的空間超前適應并自如應對跨境電子商務所帶來的“破壞性創新”影響。

四、構建深度融合的跨境電子商務監管新模式

當前和今后一個時期，復制試點地區跨境電子商務監管經驗將會成為各地綜保區的首選，但復制模仿以及簡單改造顯然不足以適應因時因地因情而變的跨境電子商務監管需要，對于綜保區而言，如果對跨境電商準入標準設置不夠合理、片面強調服務而弱化監管、僅靠關檢部門堅守傳統關口，都將極大制約綜保區自身功能的發揮，最終也將波及跨境電商產業。因此，從頂層設計和實踐操作的辯證統一角度而言，應當著力構建深度融合的監管新模式。

一要開辟專業監管通道。可以預見，跨境電子商務有望成為不少綜保區的主要業態而不是臨時副業，尤其是海關對此應表示出明確的態度，積極配合幫助構建科學的綜保區跨境電商評價指指標體系，既充分估量當前跨境電子商務的監管風險，也科學預估未來跨境電商發展的監管難點，積極督促綜保區管理部門設置或預留專業監管通道，通過集約化管理、集中式驗放、集報式核銷等手段，做到保姆式服務與保駕式監管的辯證統一，吸引更多電商進駐綜保區，促進跨境電子商務質量效益的提升。

二要建立區域電商信息網絡。采取點面結合的方式，把地區的綜保區跨境電子商務統計監測系統，互聯互通為區域的綜保區跨境電商信息共享平臺，實現資源共享，增強統一協作，盡量避免同一區域甚至同一城市不同特殊監管區的同業同款電商扎堆的現象，促進電商區域業務的多元化發展和產業服務平臺建設。

三要構建多層次監管架構。在現有監管資源整合的基礎上，依托電子口岸和政策優惠，探索制定綜保區跨境電子商務通關、結匯和退稅等方面的管理規范與操作細則，建設集中監管數據庫和統一的數據交換平臺，實現行業協同數據交換平臺、政府監管數據交換平臺、銀行單證交換平臺和物流單證交換平臺的無障礙融合。

四要加大監管人才培養力度。進一步完善培訓機制，重點加強電子商務、網絡營銷、語言文化、國際物流、跨境支付等知識的學習掌握，重點加強海關、商檢工作人員的商品知識的充實與完善，加深對相關法律法規及規章的理解認知，不斷提高運用前沿信息技術與現代治理觀念實施后續監管的能力，確保各項政策措施能在末端得到落實。

當然，綜保區自身也要認識到在服務與監管跨境電子商務方面的短板與缺項，比如，在加強跨關區、跨國境合作方面，掌握全國乃至全球的監管風險狀況，打擊違法違規，處理知識產權違法、跨國追溯等方面就幾乎難有作為之地，這些有必要在下一步綜保區與跨境電子商務的深度融合中加以重視并努力規避相關風險。

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