農業行政執法文書應用（十）
——《行政處罰事先告知書》的應用

陳向武，孫敬秋，李瑞紅

（青島東方動物衛生法學研究咨詢中心，山東青島　266032）

農業行政執法文書應用（十）
——《行政處罰事先告知書》的應用

陳向武，孫敬秋，李瑞紅

（青島東方動物衛生法學研究咨詢中心，山東青島266032）

執法文書應用

編者按：2012年9月，農業部修訂發布了26種農業行政執法文書基本格式，為使官方獸醫盡快掌握并規范制作執法文書，2013年委托青島東方動物衛生法學研究咨詢中心編寫了規范制作執法文書的培訓講義，并在2013年第6期至2014年第3期《中國動物檢疫》刊出。執法文書應用講義刊登后，深受讀者歡迎。并相繼接到眾多基層動物衛生監督執法機構要求再次刊登的意見。為了滿足基層動物衛生監督執法的需要，本刊委托青島東方動物衛生法學研究咨詢中心對執法文書講義進行了修改和完善，現陸續刊出。

（續前）

執法文書是動物衛生行政主體實施法律的重要手段，是實施行政處罰的記錄和憑證，是體現執法程序的載體，同時也是衡量行政執法人員執法水平高低的重要指標。為了提高行政執法人員文書制作水平，本文結合農業行政執法基本文書格式和使用規范，通過對具體案例執法文書應用的分析，對案例中的執法文書進行了點評，并制作了范本供讀者參考。

【案情概述】

2009年10月21日，甲縣動物衛生監督所在市場監督執法過程中，發現該縣某街道市場肉販蔣某所出售的73千克豬肉無《動物產品檢疫合格證明》，經立案調查，查明：涉案豬肉在屠宰檢疫中檢疫為不合格，檢疫員未出具《動物產品檢疫合格證明》。蔣某為貪圖便宜，將涉案豬肉從甲縣某屠宰場購入銷售。甲縣動物衛生監督所認為，蔣某的行為違反了《動物防疫法》第二十五條第三項及第五項之規定，根據《動物防疫法》第七十六條的規定，給予蔣某沒收（銷毀）73千克病豬肉、并處1 500元罰款的行政處罰。蔣某在規定時間內履行了行政處罰決定書的義務。結案后，執法人員進行了組卷歸檔，檔案中有卷內目錄1、案件登記表、行政處罰立案審批表2、現場檢查筆錄3、行政強制決定書4、送達回證5、陳述申辯筆錄6、詢問筆錄7、案件處理意見書8、行政處罰事先告知書、行政處罰決定書、蔣某的檢查書、罰沒收據存根清單以及行政處罰結案報告等材料。

【執法文書規范制作】

本文僅對本案中的《行政處罰事先告知書》進行分析，就如何規范制作《行政處罰事先告知書》進行闡述，并指出本案中《行政處罰事先告知書》存在的問題。本案中使用的其他法律文書將逐期刊登。

1行政處罰事先告知書的制作規范

《行政處罰法》第六條規定：公民、法人或者其他組織對行政機關所給予的行政處罰，享有陳述權、申辯權……；第三十一條規定：行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據，并告知當事人依法享有的權利；第三十二條規定：當事人有權進行陳述和申辯。行政機關必須充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據，應當進行復核；當事人提出的事實、理由或者證據成立的，行政機關應當采納；第四十一條規定：行政機關及其執法人員在作出行政處罰決定之前，不告知當事人給予行政處罰的事實、理由和依據，或者拒絕聽取當事人的陳述、申辯，行政處罰決定不能成立；此外，第四十二條還規定了：行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利；當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證。從上述規定可以看出，《行政處罰法》規定了受到行政處罰的當事人享有的各項權利，包括知情權、陳述權、申辯權、“特定處罰”9的聽證權、復議權、訴訟權以及獲得行政賠償權等，在行政法學理論中將這些權利統稱為程序性權利。

動物衛生行政主體在行政處罰中，尊重和保障當事人的程序性權利是行政處罰有效成立的法定條件之一，這些權利動物衛生行政主體必須予以保障，其目的是為了保護行政相對人的合法權益，監督動物衛生行政主體依法行使職權，使無辜的人不受處罰，使違法行為人受到公正處理。在動物衛生行政處罰中，當事人享有的復議、訴訟以及獲得行政賠償等程序性權利，一般產生于動物衛生行政主體作出行政處罰決定之后。而當事人享有的陳述、申辯和“特定處罰”的聽證等三項程序性權利，一般產生于動物衛生行政主體作出行政處罰決定之前，這“三項權利”的保障，取決于動物衛生行政主體能否按照法定程序履行義務。通常情況下，動物衛生行政主體履行了以下兩項義務，就可以認為保障了當事人依法享有的“三項權利”，一是按照法定程序履行了告知義務，二是聽取了當事人的陳述和申辯、或組織聽證。行政處罰事先告知書是動物衛生行政主體履行告知義務的具體表現形式，而行政處罰事先告知書承載的內容是否完整，以及是否送達當事人，是判斷動物衛生行政主體是否按照法定程序履行告知義務的重要標準。在特殊情況下，面對特殊群體（如，文盲）的當事人，除了書面告知當事人外，執法人員還應向當事人宣讀行政處罰事先告知書的具體內容，特別要明確告知當事人依法享有的程序性權利。因此，正確、規范制作行政處罰事先告知書，對行政處罰是否成立具有重要意義。

在動物衛生行政處罰中，行政處罰事先告知書是指動物衛生行政主體在適用一般程序作出行政處罰決定前，告知當事人擬作出的行政處罰決定的事實、理由、依據以及當事人依法享有的權利的文書。行政處罰事先告知書分為適用一般案件的行政處罰事先告知書和適用聽證案件的行政處罰事先告知書。行政處罰事先告知書由首部、正文、尾部三部分組成。《行政處罰事先告知書》（適用聽證案件）

4具體內容見《中國動物檢疫》2014年第12期90-92頁，農業行政執法文書應用（四）——沒收銷毀動物產品的法律文書應用。

5具體內容見《中國動物檢疫》2015年第1期84-87頁，農業行政執法文書應用（五）——《送達回證》的應用。

6具體內容見《中國動物檢疫》2015年第3期89-92頁，農業行政執法文書應用（六）——《陳述申辯筆錄》的應用。

7具體內容見《中國動物檢疫》2015年第5期89-94頁，農業行政執法文書應用（七）——《詢問筆錄》的應用。

8具體內容見《中國動物檢疫》2015年第7期91-95頁，農業行政執法文書應用（八）——《案件處理意見書》的應用之一 ；第9期87-90頁，農業行政執法文書應用（八）——《案件處理意見書》的應用之二。

9指給予責令停產停業、吊銷許可證或執照、較大數額罰款、沒收違法所得和非法購物金額較大的行政處罰。制作范本見表1。根據相關法律規范和《農業行政執法文書制作規范》（農政發〔2012〕3號）的規定，行政處罰事先告知書應當按下列要求制作：

1.1首部

首部由標題、案號和當事人的基本情況三部分組成。標題通常分為兩行，居中寫明，一行為制作該執法文書的執法機關全稱，另一行是執法文書的名稱。在行政處罰事先告知階段，還要根據案件是否符合聽證條件，決定適用一般案件或聽證案件文書的行政處罰事先告知書。案號由“行政區劃簡稱+執法機關簡稱+執法類別+告（事先告知行為的簡稱）+年份+序號”組成，以動物衛生監督機構的名義實施行政處罰時，“執法類別”可以省略，如某動監告〔2013〕1號。當事人的基本情況分為兩種：一是當事人為自然人的，需要寫明其姓名；當事人為個體工商戶的，以自然人對待，并以營業執照上登記的經營者為行政相對人，需要寫明經營者的姓名信息。但是，如果個體工商戶有字號的，以營業執照上登記的字號為行政相對人，需要寫明營業執照上登記的字號，并同時注明該字號經營者的姓名。二是當事人是法人或其他組織的，應寫明該法人或者其他組織的名稱。當事人為兩人以上的，需要依次列明。

1.2正文

正文包括違法事實及證據，認定違法行為的法律條款、擬作出行政處罰的種類、幅度及法律依據，并告知當事人享有的陳述和申辯的權利、要求執法機關舉行聽證的權利、行使這些權利的法定期限、以及逾期行使權利的法律后果等內容。

1.2.1違法事實及證據。違法事實主要包括違法行為發生的時間、地點、人物、經過、情節和后果等要素。對違法事實的描述應當完整、明確、客觀，不得使用結論性語言。認定違法事實的證據要明確、具體，應當圍繞違法行為逐一列舉并進行分析，形成完整的證據鏈。摒棄當前大多數執法人員將證據簡要敘述為“以上違法事實，有現場檢查（勘驗）筆錄、詢問筆錄及證人證言等證明在案佐證”的表述方式，充分保障當事人的知情權。

1.2.2認定違法行為的法律條款。認定違法行為的法律條款即擬作出行政處罰的理由。處罰理由和處罰依據中引用的法律規范的有關條款要準確、完整和具體，引用法律、法規、規章要寫明全稱，引用的法律條文要具體到條、款、項、目。

1.2.3擬作出行政處罰的種類、幅度及法律依據。知當事人擬作出處罰的種類和幅度要具體、明確。罰款的數額應當按照法律規范的規定計算和表述，如“給予當事人同類檢疫合格動物產品貨值2 000元30%的罰款，計600元整；或表述為：罰款600元整（同類檢疫合格動物產品貨值2 000元30%的罰款）”等。這里的法律依據是指處罰依據，即承擔法律責任的具體法律條款，通常與處罰理由（認定違法行為的法律條款）對應。

1.2.4告知當事人依法享有的權利。告知當事人享有陳述和申辯的權利及法定期限；擬作出較大數額罰款、沒收較大數額財產、責令停產停業、吊銷證照的行政處罰時，應當告知當事人享有聽證權利及法定期限；同時，告知當事人逾期不行使權利應承擔的法律后果。當事人享有的這些權利，通常以固定內容印制于行政處罰事先告知書中，這里不再贅述。

1.3尾部

尾部包括成文單位的全稱、印章、成文日期以及執法機關的聯系方式等內容。行政處罰事先告知書中注明加蓋執法機關印章的地方，應當有執法機關的名稱并加蓋印章，加蓋印章應當清晰、端正，并“騎年蓋月”。成文日期應當為動物衛生行政主體負責人在《案件處理意見書》中簽署意見的日期，且使用阿拉伯數字書寫。執法機關的聯系方式應當注明聯系人、電話和執法機關地址等內容。

2本案中行政處罰事先告知書存在的問題

本案中，執法人員制作的行政處罰事先告知書的具體內容見表2。

2.1描述的違法事實不正確，且描述不完整

本案執法人員在制作行政處罰事先告知書時，對違法事實的描述不正確。結合本案的相關證據，本案當事人蔣某的違法行為，應當認定為經營檢疫不合格的動物產品。對違法事實的描述不完整，僅描述為“在市場出售無兩章一證的病豬肉的行為”，缺少違法行為發生的時間、地點、經過以及后果等內容。2.2 沒有列舉認定違法事實的證據

表1　 行政處罰事先告知書10（以本案為例，行政處罰事先告知書的制作范本）

10該行政處罰事先告知書范本，是在本案執法人員制作基礎上進行的修改，為使范本具有指導性，有些內容是作者對案件處理的推理或增加了相關法律事實，推理或增加的法律事實不一定與本案的實際情況相吻合，只是為了滿足本范本文書的寫作需求。該范本的文書格式采用了2012年9月26日農業部修訂發布的農業行政執法基本文書格式之十五，適用聽證案件的行政處罰事先告知書。

該文書中，執法人員沒有列舉證明違法行為存在的任何證據，也沒有對證據進行分析。

2.3認定違法行為的法律條款引用不正確

本案中，執法人員認為蔣某的行為違反了《動物防疫法》第二十五條第三項和第五項的規定，而第三項和第五項分別規定了四種違法情形，即禁止經營依法應當檢疫而未經檢疫的、檢疫不合格的、病死的、死因不明的動物產品。但從本文“案情概述”和本案的詢問筆錄（問 ：為什么你這頭豬肉沒蓋章？沒有《動物產品檢疫合格證明》？答：屠場檢疫員經檢查發現皮下有血，脂肪發紅，肌肉有明顯出血點，所以沒蓋章，也沒出具《動物產品檢疫合格證明》）查明的事實來看，本案當事人蔣某的違法行為應當定性為“經營檢疫不合格的動物產品”，蔣某不存在經營依法應當檢疫而未經檢疫的、病死的、死因不明的動物產品的違法行為，其行為只違反了《動物防疫法》第二十五條第三項中，禁止經營檢疫不合格動物產品的規定，未違反《動物防疫法》第二十五條第五項的規定。

2.4擬作出行政處罰的幅度和種類的表述不準確

一是未告知當事人擬作出罰款金額的幅度。本案中，只告知當事人擬罰款的數額為1 500元，但根據執法人員適用的處罰依據的法律條文，對該違法行為的罰款處罰，應當在同類檢疫合格動物產品貨值金額一倍以上五倍以下的幅度內。本案中，擬給予罰款1 500元是同類檢疫合格動物產品的幾倍，執法人員沒有注明。二是擬給予的“柒拾叁公斤病害豬肉予以沒收（銷毀）”的處罰種類表述不準確?！秳游锓酪叻ā返谄呤鶙l規定了“沒收動物產品”的行政處罰種類，而本案中執法人員所稱的“銷毀”不屬于行政處罰的種類，不應當在此注明。對于沒收動物產品的銷毀，需要單獨制作罰沒物品處理記錄，記錄對罰沒物品處理的時間、地點、方式，同時，參與處理的執法人員及執法機構負責人應當在記錄上簽字。

此外，本案中，行政處罰事先告知書尾部 “處罰機關（印章）”處，應當有執法機關的署名。

（責任編輯：白雅娟）

表2　 行政處罰事先告知書（本案中執法人員制作的行政處罰事先告知書）

S851.33

C

1005-944X（2015）11-0091-05

1具體內容見《中國動物檢疫》2014年第8期86-88頁，農業行政執法文書應用（一）——《卷內目錄》的應用。

2具體內容見《中國動物檢疫》2014年第9期85-87頁，農業行政執法文書應用（二）——《行政處罰立案審批表》的應用。

3具體內容見《中國動物檢疫》2014年第10期91-93頁，農業行政執法文書應用（三）——《現場檢查（勘驗）筆錄》的應用。