依法治校：推動中國特色現代大學制度建設的實踐與思考

邱曉飛

摘 要：現代大學是培養(yǎng)推動社會發(fā)展所需人才的基石，而現代大學發(fā)展必須選擇依法治校，兩者之間存在著一定的邏輯聯系。本文以北京工業(yè)大學落實依法治校、依法治教的實踐探索出發(fā)，總結經驗，找出不足之處，積極思考如何更好地促進我國高等教育的發(fā)展，建設好有中國特色的現代大學制度。

關鍵詞：依法治校;內部治理結構;現代大學制度

黨的十五大報告中確立了“依法治國、建設社會主義法治國家”的基本方略。黨的十八屆四中全會對全面推進依法治國作出了重要部署，與黨的十八屆三中全會關于全面深化改革的會議精神相互呼應、相輔相成，為新形勢下全面推進依法治國指明了方向。大學作為高等教育重要組成部分，更要自覺以黨的十八屆四中全會精神來指導依法治校工作，積極構建現代大學制度，構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的大學內部治理結構。

依法治校是現代大學發(fā)展的必由之路

現代大學是培養(yǎng)推動社會發(fā)展所需人才的基石，是世界高科技領域的前沿陣地和重大科技成果的誕生地之一，更是新思想、新理念、新學說的發(fā)源地，是社會科教水平、綜合國力和社會文明不可或缺的重要標志。從現代大學的可持續(xù)發(fā)展來看，要完成它的歷史使命，必須從制度上確定大學的基本權力和法律地位。

現代大學制度起源于西方。我國從2000 年前后開始關注現代大學制度的建立和完善問題，并逐步發(fā)展成為一個普遍關注的問題。1998 年《中華人民共和國高等教育法》的頒布是第一次以法律形式加以明確，諸如高校內部管理體制、高校自主辦學等一系列問題的。從廣義來講，現代大學制度是適應時代發(fā)展要求的大學辦學體制，這是一個基本的、籠統(tǒng)的提法?！皩W校自主、教授治學、校長治校、科學管理”是現代大學制度的核心內容。它是處理大學內部與外部（確切地說是大學與政府、社會）， 同時也包括學校內部各種關系的一種規(guī)范體系。它不是單一的規(guī)范或單一的制度，而是一個體系。

隨著高等教育大眾化的發(fā)展，現代高等教育已不再是社會精英們的特權，它成為民眾基于職業(yè)和經濟需要的一種消費行為，消費者也被賦予了相應的權利。高等教育大眾化促使政府和社會資本加大了對大學的介入，大學絕對自治很難實現。大學實質上已發(fā)展成為一個小社會，應對的事務日益復雜，大學自治更需要依靠法治的理念，推動大學理念的制度之治發(fā)展演化到法律之治。通過依法治校達到現代大學各種制度型塑，推動高等教育的時代性演進與完善，實現中國特色現代大學制度建設的時代使命。

北京工業(yè)大學依法治校的實踐探索

北京工業(yè)大學作為國家“211程”建設的重點大學，在推進依法治校、建設中國特色現代大學制度方面做出了一些積極探索：

1. 堅持黨委領導下的校長負責制，確保依法治校的正確方向

黨委領導下的校長負責制是我國高校堅持社會主義辦學方向和貫徹黨的教育方針的根本保證。校黨委始終堅定認為，黨委領導下的校長負責制是具有鮮明中國特色、適合我國現階段國情的高校領導體制，是中國特色現代大學制度的核心內容，是黨對高校領導的根本保證。這一制度只能加強不能削弱、只能鞏固不能動搖。黨委領導下的校長負責制是否執(zhí)行得有效，關鍵在領導班子，特別是黨政一把手之間的彼此信任、彼此支持。校長能夠貫徹好黨委的集體決策是高校事業(yè)推進的核心所在，校長既是黨委決策的重要參與者也是黨委決策的執(zhí)行者，依法治校必須發(fā)揮校長的行政領導作用。

2. 推進《大學章程》制定，積極完善中國特色現代大學制度建設

在現代大學的發(fā)展歷程中，大學章程起著舉足輕重的作用，它不僅是一所大學設立的合法性基礎，在其內部有著統(tǒng)領和約束性的作用，而且也是溝通大學與外部社會的紐帶。大學章程承擔著國家法律法規(guī)與大學規(guī)章制度的橋梁和載體的作用，大學章程作為教育行政主管部門審核的大學自主辦學的文件，在規(guī)范大學行為的同時，也在間接規(guī)范著教育主管部門的管理職能，使主管部門依法依章辦事，為大學自主辦學、管理大學創(chuàng)造一個較為寬松的環(huán)境。

章程制定過程本身就是依法治校的體現。北京工業(yè)大學以章程制定為抓手，積極探索中國特色現代大學制度建設。學校黨委高度重視章程建設，在全國高校中較早地開始醞釀大學章程的起草工作，成立了由黨政主要領導、學術組織、相關職能部處、教師代表、有關專家組成的領導小組和工作組，在廣泛調研和充分論證的基礎上，確定了章程的起草思路和基本框架。學校黨政一把手牽頭，把大學章程作為學?！皯椃ā保鳛橥晟片F代大學制度和內部治理結構的核心任務，與學?！笆濉币?guī)劃同等重視，加快探索和積極推進“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理”的現代大學制度治理模式的建設。章程初稿形成后，于2011 年4 月經學校第六屆教代會第五次會議討論，同年7 月由學校第十次黨代會審議通過。教育部《高等學校章程制定暫行辦法》頒布以后，學校又對照暫行辦法，結合北京市委教育工委、北京市教委調研組和市屬高校章程建設領導小組以及教育部法制辦的意見，對章程進行進一步的修改完善，于2014年11月正式提交北京市教委核準。學校章程建設的過程也是完善學校內部治理結構的過程，有效推進了學校中國特色現代大學制度建設。2015 年5 月，在北京市委教育工委和北京市教委的正確領導下，《北京工業(yè)大學章程》正式核準發(fā)布，這標志著學校依法辦學進入了一個新的歷史時期，對于推進學校治理結構和治理能力現代化，以法治思維和法治方式來加快建設國際知名、有特色、高水平研究型大學具有重要意義。

3.提高法治意識和法治思維能力，確保依法治校落實到位

北京工業(yè)大學組織依法治校相關內容的學習，努力提升高校領導干部的法治思維，提升其法治思維能力，在領導決策過程中，堅持依法辦事，提高“依法辦事”的能力。用法治思維和法治方式來深化改革，推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定。在學校逐漸形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的制度機制和工作局面。以大學章程建設為例，學校堅持法治原則，把法律原則規(guī)定與學校具體實際相結合，使章程既體現國家法律政策的宏觀要求，又體現學校的辦學特色、精神文化和歷史傳承，實現了法治理念的延伸和具體化、個性化。突出改革思維，堅持大學章程是統(tǒng)領學校全面深化改革的基本依據，是推動學校內部治理結構改革的重要載體，在規(guī)范和完善學校決策機制和校院兩級管理、教授治學和學術組織運行等方面，進行了積極探索。在章程制定過程中體現程序規(guī)范化，遵循民主、科學、公開的原則，廣泛征求各方意見，重大問題充分發(fā)揚民主，經教職工代表大會討論、校長辦公會審定、黨委常委會審議、法定代表人簽發(fā)，使章程的制定充分體現代表的廣泛性、程序的嚴肅性和表達機制的均衡性。

4. 加強法治文化的建設工作，營造濃厚的校園法治環(huán)境

法治文化是指一個國家或民族對于法律生活所持有的以價值觀為核心的思維方式和行為方式的總和。高校的學生、教師及管理工作人員對于高校法律生活所持有的以價值觀為核心的思維方式和行為方式的總和構成了高校的法治文化。高校法治文化與其他法治文化一樣，以自由、平等、公平、正義等意識為本位，由隱性的理念性文化和顯性的學校制度文化組成。高校的法治文化要樹立法律至上、限制公權、公平正義、保障人權的基本理念。作為教書育人、傳授法治理念的教師隊伍和執(zhí)行依法治校的管理者隊伍，首先應當帶頭學習法律知識、樹立法治觀念，努力提高法律素養(yǎng)，做到依法教育、依法決策、依法管理，深入推進高校法治文化建設。但是，作為高校核心主體的學生才是法治理念教育的主要受眾者。優(yōu)化校園法治環(huán)境，營造法治理念教育的氛圍。校園環(huán)境是無聲的教師，優(yōu)良的校風對于培養(yǎng)學生的法治理念可以起到“潤物細無聲”的滲透作用。高校應充分利用校園廣播、校報、校園櫥窗、墻報以及校園網絡等平臺進行校園法治文化建設的宣傳。同時，還應當充分利用“3·15消費者權益保護日”“12·4 全國法制宣傳日”以及新法出臺等機會，組織學生發(fā)放宣傳材料、舉辦圖片展、進行現場法律咨詢等活動以營造濃厚的法制宣傳氛圍。在校園法治文化建設的眾多活動中打造一些“品牌”活動，通過“品牌”活動的常態(tài)化建設，推進校園法治文化建設向縱深方向發(fā)展。同時，在學校內部提供法律救濟渠道，給違法的管理行為提供內部糾正機會，避免學校侵權行為的外部化和復雜化。學校設立的救濟機構不僅要保護教師的權益，也要在學生自身利益受到侵害時為其提供相應幫助，加強學生安全法治教育，建立完善校園安全綜合防控體系和教育輿情處置和通報工作制度?？梢哉f，法治文化建設是一個漫長的人類社會意識更新過程。

關于高校推進依法治校的幾點思考

天下之事，不難于立法，而難于法之必行。中國大學發(fā)展之路任重道遠，如何將依法治校、依法治教的觀念根植于廣大師生心中，真正將辦學自主權落實到位，完善大學內部治理結構，加強高校民主管理與監(jiān)督等都是高校工作者要認真思考和面對的重要問題。一是在學校的各項工作中如何更好地樹立依章程辦學的觀念，真正做到依章辦事，將是一個長期的工作。長期以來，中國高校尤其是公立大學，其行政管理手段和方式相對粗放和落后，依法治校、依法治教的意識和能力亟待提高。近一段時間，我國高校陸續(xù)推出了大學章程，章程作為大學辦學的綱領性文件，是大學成為法人組織的必備條件。但在今后工作中，如何加強大學章程的法律效力是一個必須關注的問題。國外的經驗證明，按照自己制定的大學章程自主辦學，不僅是教育發(fā)展的必然趨勢，也是現代教育發(fā)展的客觀規(guī)律。同時，要加強對章程的學習、宣傳和落實，牢固樹立和堅決維護章程的權威;依據章程全面梳理學校的規(guī)章制度、健全組織機構、規(guī)范管理職能、完善民主監(jiān)督機制，更好地發(fā)揮章程在學校建設發(fā)展和綜合改革中的重要作用，形成依章治校、按章辦學的良好氛圍。

二是完善高校法人內部治理結構，進一步健全民主管理和民主監(jiān)督機制。高校是知識分子集中的地方，民主意識和參政意識較強。從高校的現狀看，學校內部民主管理與監(jiān)督缺少應有的治理與監(jiān)督力度，尚未完全納入規(guī)范化、制度化建設軌道，學校權力機構運行的有效規(guī)則和權力制衡機制還需要進一步健全和完善。作為高校民主管理主渠道的工會、教代會、校務委員會和民主黨派、共青團、學生會等組織和機構在學校規(guī)范化、制度化建設方面的地位未能得到應有的重視，作用未能得到充分發(fā)揮，致使有的決策和制度因缺乏一定的民主基礎，給其貫徹實施帶來相當大的難度。

三是以全面育人為中心，堅持依法治校和以德治校相結合。學校的最根本任務是教書育人，立人先立德，對高校來講，法治與德治從來都是相輔相成、相互促進的，二者缺一不可，也不可偏廢。高校在改革、發(fā)展和保持穩(wěn)定的過程中，我們必須提高對以德治校的認識，必須把依法治校和以德治校緊密結合起來，既要加強高校的法制建設，又要加強思想道德建設，真正做到“兩手都要硬”，實現以德治管、以德育人。高校的每一個師生員工都要從我做起、從小事做起、從現在做起，自覺加強自身修養(yǎng)，把以德治校的理念真正落到實處，以此推進依法治校工作。

四是落實高校辦學自主權，推進高校自主辦學“落地”“開花”。中國高等教育的發(fā)展與西方高等教育發(fā)達國家的經歷不同。不可否認，我國高校法人主體地位還沒有真正實現，辦學自主權落實過程中會有許多不盡如人意之處，高校頭上“婆婆”多，一些看似下放轉移的權力并沒有真正歸還到高校手中。經過多年努力，無論是從理念還是到操作層面，高校辦學自主權與之前相比確實有了不少進步，但真正從“程序性自治”到“實質性自治”，從政府到社會、到高校自身都需要較長時期的努力。

五是堅持依法治校，完善現代大學各種制度的建設，促成我國高等教育的時代演進與完善，建設有中國特色的現代大學制度。教育是一個民族自立、自新、自強的原動力，而高等教育質量的好壞對國家社會經濟的可持續(xù)發(fā)展具有舉足輕重的作用。中國大學在發(fā)展過程中形成了自身的特色，但必須確立大學自治的理念，從法律上、制度上確認和保障大學是面向社會依法自主辦學的法人實體，改進大學與社會的關系，著力完善以大學治理體系所支撐的大學組織制度與運行機制，建立中國特色的現代大學制度。

長期以來，北京工業(yè)大學在建設中國特色的現代大學制度上積極探索、不懈追求，以“不息為體，日新為道”的校訓精神和不畏困難的決心和毅力，繼續(xù)堅持以首善標準來深入推進現代大學建設，引領全校師生依法治校、依法治教，凝聚辦學共識，激發(fā)辦學活力，為辦好首都人民滿意的高等教育、率先實現首都教育現代化貢獻力量。

（作者單位：北京工業(yè)大學黨委宣傳部）

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