大學(xué)治理的歐洲當(dāng)代模式與國際比較

左崇良

摘 要：當(dāng)代歐洲，大學(xué)治理以民族國家的形式呈現(xiàn)，英國、德國、法國和丹麥的大學(xué)治理模式較具代表性。大學(xué)治理的英國模式是雙軌并行，政府只進行間接干預(yù);德國大學(xué)的治理模式是國家制自治大學(xué)，具有教授治校和國家主義的雙重特征;法國大學(xué)治理的時代特征是遠離自治的外部依賴;丹麥的大學(xué)治理則是自治與控制的雙向增強。博洛尼亞進程試圖塑造一個統(tǒng)一的歐洲大學(xué)治理模式，事實上大學(xué)治理的實踐在歐洲各國差別很大。

關(guān)鍵詞：大學(xué)治理;歐洲;模式;大學(xué)自治;國家調(diào)控

21世紀(jì)初，歐洲各國的大學(xué)在力爭自主權(quán)和維護法人地位方面努力作出新的嘗試，大學(xué)治理因此呈現(xiàn)出新的形式。當(dāng)代的歐洲大學(xué)，不同于中世紀(jì)大學(xué)的國際性特征，更多的呈現(xiàn)為國家模式，英國、德國、法國和丹麥的大學(xué)治理模式特色鮮明，在歐洲各國中較具代表性，某種程度上反映出大學(xué)治理的國際走向和時代特征，值得我們深入探討。

英國模式及特征：大學(xué)雙軌并行和政府的間接干預(yù)

真正意義上的大學(xué)治理源自于英國，英國大學(xué)最早獲得獨立法人地位。英國是一個君主立憲制國家，英國的大學(xué)是經(jīng)皇家特許的獨立法人，傳統(tǒng)上享有很大的自治權(quán)力，教師也有極大的自主權(quán)。1570年，英國頒布辦學(xué)令《伊麗莎白法令》，法令明確規(guī)定：大學(xué)實行自治[1]。劍橋大學(xué)和牛津大學(xué)因此不受教育部和地方教育機構(gòu)的控制，而只通過服從立法會議和法院所判定的法規(guī)，學(xué)術(shù)研究等內(nèi)部事務(wù)由大學(xué)自行決定。

20世紀(jì)70年代的英國，國家和大學(xué)之間關(guān)系一度呈現(xiàn)危機。80年代以后，英國高等教育系統(tǒng)內(nèi)，大學(xué)機構(gòu)和個人自治之間的聯(lián)系被打破，個人自主權(quán)開始下降，與此相匹配的是大學(xué)自治權(quán)力的實際加強。90年代，大不列顛傳統(tǒng)的大學(xué)自治很快得以恢復(fù)，學(xué)術(shù)權(quán)力的生命力依然旺盛。調(diào)查表明，英國大學(xué)自治的文化仍然是強勁的，英國官方并不總是保留對價值觀的控制，管理者在重壓之下必須爭取學(xué)術(shù)支持[2]。

2012年，在歐洲博洛尼亞進程中，英國大學(xué)被譽為大學(xué)自治的典范。歐洲大學(xué)協(xié)會（EUA）的一項研究顯示，英格蘭大學(xué)的自由程度是全歐洲最高的，各項指標(biāo)和數(shù)據(jù)表明，英國是大學(xué)自治的典范國家[3]。英國大學(xué)最值得驕傲的宣稱之一是，它們是獨立機構(gòu)，絕緣于直接的政治壓力，并能夠追求自己的議程，專注于教學(xué)和研究。

英國大學(xué)的治理具有兩個明顯特征：一是傳統(tǒng)大學(xué)和新型大學(xué)的雙軌并行。傳統(tǒng)大學(xué)，如牛津大學(xué)和劍橋大學(xué)，“教授治校”仍然盛行;而新型大學(xué)，如倫敦大學(xué)的治理機構(gòu)由理事會、校務(wù)會和評議會構(gòu)成，校外人士在理事會和校務(wù)會中占一定比例，評議會由校內(nèi)人士構(gòu)成，主要負責(zé)學(xué)術(shù)事務(wù)。二是半官方的中介機構(gòu)—大學(xué)基金委員會，充當(dāng)政府與大學(xué)之間的緩沖器。英國的大學(xué)基金委員會具有合同制的特點，國家由基金委員會建立參數(shù)，正是在這一參數(shù)的框架內(nèi)，基金委員會執(zhí)行管理戰(zhàn)略，而大學(xué)行使自治權(quán)。由此表明，英國大學(xué)從自我治理向共同治理進行范式轉(zhuǎn)換。

英國大學(xué)治理的模式：大學(xué)享有高度的自主權(quán)，政府對大學(xué)進行間接干預(yù)。1992年英國政府頒布了《繼續(xù)教育與高等教育法》，設(shè)立高等教育基金委員會（HEFC）取代了全國學(xué)位授予委員會（CNAA）。1997年英國建立獨立的中介機構(gòu)—高等教育質(zhì)量保障署（QAA），統(tǒng)一高等教育外部質(zhì)量保障，政府對高等教育由直接管理轉(zhuǎn)為間接管理，由此英國形成了高校內(nèi)部主導(dǎo)、政府督導(dǎo)與評估中介機構(gòu)監(jiān)控相結(jié)合的質(zhì)量保障體系。政府對大學(xué)進行間接干預(yù)的方式有：一是提供財政撥款。2003年《高等教育的未來》白皮書提出政府將加大對高等教育的投資。布萊爾、布朗時期高等教育的經(jīng)費都有持續(xù)的增長，到卡梅隆政府也在努力保障高等教育的經(jīng)費。二是間接參與質(zhì)量評估。近年來，政府退居幕后，通過中介組織對大學(xué)進行質(zhì)量評估。政府間接參與評估既可以對高校實行監(jiān)督，又可以保持高校的自主發(fā)展空間，使評估結(jié)果更能反映高校的質(zhì)量水平和發(fā)展需求。三是重視政策立法。英國政府重視高等教育的立法，通過立法保障高等教育的權(quán)益，并通過立法加強對高等教育的宏觀調(diào)控。《2004年高等教育法》制定了接受高等教育的學(xué)費、對貧困生的資助等制度。政府制定的每項法律政策都充分考慮社會效益及對不同利益群體的影響，力求兼顧“質(zhì)量與公平”“科學(xué)與民主”。

德國模式及特征：國家制自治大學(xué)和國家主義的危機

近現(xiàn)代的德國大學(xué)經(jīng)歷了不少波折和興衰，大學(xué)治理的狀況始終與國家狀況緊密聯(lián)系在一起。19世紀(jì)的歐洲處在權(quán)勢極盛時代，大學(xué)被國家寄予興國的厚望，民族性與國家主義盛行。1810年，德國創(chuàng)建柏林洪堡大學(xué)，力圖挽救國家于危難之中，其最難能可貴的是，“大學(xué)自治”作為一個大學(xué)理念被首先確定，“國家絕不能要求大學(xué)直接和完全地為國家服務(wù)”。在大學(xué)自治方面，德國憲法規(guī)定，國家政府只有外交、財政、郵政、交通等方面的行政權(quán)，不享有教育行政管理權(quán)，德國的大學(xué)實行高度自治。

在過去的半個多世紀(jì)，德國大學(xué)經(jīng)歷了多次危機。第一個“教育危機”出現(xiàn)在20世紀(jì)60年代，大學(xué)的整體改革面向教學(xué)與研究的自由和統(tǒng)一的理想，以及后來提出的“全民教育”，這些改革總是伴隨著廣泛的社會批判。第二個“教育危機”來自博洛尼亞進程和金融危機，博洛尼亞進程試圖按照盎格魯撒克遜模式來組織一個歐洲高等教育區(qū)，但1999年以來持續(xù)的職業(yè)教育傾向已在一定程度上危及德國傳統(tǒng)的大學(xué)，2008年沉重的金融危機使得德國大學(xué)的危機進一步加劇。2010年，德國一些大學(xué)抗議高等教育政策和聯(lián)邦土地改革，抗議“博洛尼亞進程”，抗議得到很多教授和學(xué)生的支持，這反映出德國大學(xué)的深層危機[4]。

德國是聯(lián)邦制，各州具體負責(zé)高等教育，國家對大學(xué)具有監(jiān)管的權(quán)力和責(zé)任。歐洲大學(xué)協(xié)會的研究顯示，德國各州的大學(xué)被評為“中等”的組織，財政和人員編制自治、學(xué)術(shù)自由方面也被評為“中等”[5]。校長的任免權(quán)在國家，德國大學(xué)治理的特征是大學(xué)自治與國家主義相結(jié)合。受黑格爾國家干預(yù)理論的影響，大學(xué)自治與為國家服務(wù)在德國同時受到推崇，國家辦大學(xué)一直是其傳統(tǒng)。一是大學(xué)自治的思想根深蒂固，學(xué)術(shù)自由廣被認可，“洪堡傳統(tǒng)”仍然是教育政策制定的指導(dǎo)思想。1976年，德國頒布《高等學(xué)校總法》，第58條規(guī)定：“高等學(xué)校是合法團體，又是國家機構(gòu)。在法律范圍內(nèi)實行自治。”[6]2005年，德國聯(lián)邦政府，運作“卓越計劃”，打造“精英大學(xué)”。德國精英大學(xué)的教授具有較高的地位，評議會無法包括外部成員。德國傳統(tǒng)的編外講師制度有利于學(xué)術(shù)自由和大學(xué)自治，年輕的編外講師有更多的時間和精力進行研究。二是教育部擁有對大學(xué)教授及其履職表現(xiàn)進行監(jiān)管的權(quán)力。根據(jù)法律規(guī)定，德國大學(xué)是國家機構(gòu)，德國大學(xué)的教授由國家任命和付薪，所有教授，無論是正式的還是臨時的，都是國家官員。這種官僚化體制通過大學(xué)教師編制變化來干涉大學(xué)自治，干涉大學(xué)任命教師的自由，干涉大學(xué)教師在不同大學(xué)間流動的自由，德國的國家制自治大學(xué)正遭遇危機。

法國模式及特征：學(xué)術(shù)文化性質(zhì)的公共機構(gòu)和遠離自治的外部依賴

當(dāng)代的法國，大學(xué)已從最初的巴黎大學(xué)發(fā)散演變成為多種類型的學(xué)校。20世紀(jì)60年代以前，法國的中央集權(quán)制削弱了大學(xué)層次的權(quán)力，而學(xué)部和基層的自由度較大。1968年，法國頒布《高等教育法》，確立了大學(xué)的“自治”“多學(xué)科”和“參與”三條基本原則，第二章明確規(guī)定：“大學(xué)是享有法人資格和財政上自治的學(xué)術(shù)文化性質(zhì)的公共機構(gòu)”。這樣，法國以法律的形式確認大學(xué)的獨立法人實體地位。之后，宏觀上由于教授參與咨詢機構(gòu)的決策，校級權(quán)力有所增大，基層權(quán)力反而減少，大學(xué)自治與中央集權(quán)取得了新的平衡。在法國，全國高等教育理事會和科學(xué)研究理事會以及大學(xué)校長會議是中央級的咨詢機構(gòu)，它們對大學(xué)自治權(quán)起重要的作用，其職能明顯超出了咨詢機構(gòu)的范圍，帶有行政和管理機構(gòu)的色彩。

歐洲大學(xué)協(xié)會的研究結(jié)果顯示，法國大學(xué)的自治程度總體上是較低的。法國是位于頂部的“中低”組國家的組織、財政和人員編制的自主權(quán)，并在“低”組的學(xué)術(shù)自治[7]。法國大學(xué)較低層次的自治主要表現(xiàn)在：政府限制大學(xué)的組織自治權(quán)與選擇標(biāo)準(zhǔn)、行政主管的解雇和任期。此外，一些大學(xué)委員會的外部代表來自地方當(dāng)局。法國法律還包含一些條文以指導(dǎo)大學(xué)內(nèi)部學(xué)術(shù)結(jié)構(gòu)，雖然這些都不是特別嚴格的限制。

法國大學(xué)治理的特征是遠離自治的外部依賴。自治，成了法國當(dāng)代大學(xué)遙不可及的理想追求，大學(xué)渴望能夠自主決定教育項目、自主管理、自主預(yù)算。然而，根據(jù)法國的法律，法國的教師是政府官員，許多教師和研究人員體會到自治的苦味，他們看到的更多的是“自治”的對立面—依賴。一系列新的依賴：依賴政府、依賴經(jīng)濟、依賴校長、依賴專業(yè)、依賴私人資金、依賴從基礎(chǔ)學(xué)術(shù)連接到驅(qū)動的企業(yè)，大學(xué)的學(xué)術(shù)依賴于能吸引最好的教師和學(xué)生的聲譽。2009年2月至6月，法國高等教育出現(xiàn)一個戲劇性的抗議運動，反對新政府名為“大學(xué)自由與責(zé)任”的改革。82所大學(xué)中的76所舉辦大會，大多數(shù)教師和學(xué)生投票決定罷工。當(dāng)然并不是每個人都停止工作或?qū)W習(xí)，他們大多數(shù)都在討論和辯論大學(xué)，面對未來的法國高等教育，他們往往表現(xiàn)激烈和表情痛苦[8]。

丹麥模式及特征：學(xué)術(shù)自治與國家控制的雙向增強

丹麥?zhǔn)菤W洲北部的小國，其大學(xué)在傳統(tǒng)上享有較高程度的自治權(quán)。1980年之后，丹麥政府開始改革大學(xué)系統(tǒng)，大學(xué)在一定程度上成為新公共管理（NPM）大學(xué)制度改革的研究實驗室。20世紀(jì)80年代末國家保守統(tǒng)治時期，削減研究和教育方面的預(yù)算。20世紀(jì)90年代新自由主義的政府將社會民主法治擴大到整個教育和研究領(lǐng)域。21世紀(jì)的前十年，保守黨政府又重新延續(xù)同一方向的變革。2007年，丹麥政府成立ACE Denmark（一個獨立的政府機構(gòu)），通過每五年一度的綜合評估來監(jiān)督高等教育。2010年，丹麥的大學(xué)面臨削減和加強監(jiān)管[9]。博洛尼亞進程使得歐洲的高等教育更注重面對就業(yè)和較少面對學(xué)術(shù)，人們已越來越重視讓學(xué)生更好更便捷地獲得教育。

丹麥的大學(xué)是較高層次的自治機構(gòu)：組織自治和人員自由被評為“高”、“中高”的財政自治。學(xué)術(shù)自主較為有限，屬“中低”集團。至于組織自治權(quán)，法律規(guī)定校長職位的具體選擇標(biāo)準(zhǔn)，而成立的法人實體受到詳細的法律規(guī)定。另一方面，丹麥?zhǔn)峭獠慷聲蓡T任命僅在制度層面的少數(shù)國家之一[10]。2003年，丹麥通過新的大學(xué)法（Wright and ?rberg 2008），賦予大學(xué)以更多的自主權(quán)。在組織管理方面，政府批準(zhǔn)由科技部來監(jiān)督教育，以確保高等教育的質(zhì)量和相關(guān)性，部長們努力塑造大學(xué)甚至設(shè)定研究議程。組織的變化一定程度地削弱了大學(xué)自治，為了滿足評估需要而擴大官僚結(jié)構(gòu)。這種趨勢明顯表現(xiàn)在兩個方面：一是大學(xué)管理的集權(quán)和專業(yè)化，二是資金和地位的競爭日趨激烈。從此，大學(xué)的各級管理人員只對雇用他的上級負責(zé)，而不是對教授和學(xué)生。這種集權(quán)不只出現(xiàn)在大學(xué)，與此同時，丹麥的大學(xué)和政府研究機構(gòu)已被迫合并，導(dǎo)致大量的集中機構(gòu)。這些變化表明，丹麥大學(xué)的學(xué)術(shù)自治與國家控制呈現(xiàn)出雙向增強的趨勢，兩者試圖找到新的平衡點。

共性與個性：大學(xué)治理的國際比較

大學(xué)治理是21世紀(jì)的一個關(guān)鍵政策問題，是各國大學(xué)的共同追求。高等教育的重要性，使得各國政府總在推動法律政策及其影響，不斷加強大學(xué)的外部質(zhì)量保證。與此同時，大學(xué)在力爭自主權(quán)和維護法人地位方面不斷作出新的嘗試。歐洲各具特色的大學(xué)治理模式是在力量的博弈中歷史形成的，也是時代的產(chǎn)物。

博洛尼亞進程試圖按照盎格魯撒克遜模式來組織一個歐洲高等教育區(qū)，塑造一個統(tǒng)一的歐洲大學(xué)治理模式。然而，大學(xué)只不過是統(tǒng)治階級的知識之翼，各國政府都對大學(xué)寄予厚望，各種力量的介入增加了大學(xué)治理的復(fù)雜性和多樣性，一個“統(tǒng)一的歐洲大學(xué)治理模式”實際上并不存在，大學(xué)治理的觀念和實踐在歐洲各國差別很大。英國大學(xué)的雙軌并行方式現(xiàn)已成為歐洲大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的典范，法國、德國和丹麥等國的大學(xué)正處在矛盾的選擇中，大學(xué)治道變革還在繼續(xù)。伴隨著高等教育的繼續(xù)增長，歐盟成員國需要一個新的管理辦法，也許是在戰(zhàn)略規(guī)劃上的，以此來促進大學(xué)的學(xué)術(shù)自由和共同治理，增進各國大學(xué)的相互交流。

參考文獻：

[1]周南照等.六國著名大學(xué)[M].北京：人民教育出版社，1979：68.

[2] R Eustace ，University autonomy： the '80s and after[J].Higher Education Quarterly，Volume 48， Issue 2， pages 86-117， April 1994.

[3][5][7][10] http：//www.eua.be/eua-work-and-policy-area/governance-autonomy-and-funding.aspx.

[4]Wiebke Keim， Freiburg University， and Eris J. Keim， On the crisis of the German university， http：//www.isa-sociology.org/universities-in-crisis？cat=14，August 3，2010.

[6] 何瑞琨.國外高等教育體制與立法[J].高等教育研究，1985（4）.

[8]French Campuses： The Bitter Taste of Autonomy.[EB/OL].[2010-01-08] http：//www.isa-sociology.org/universities-in-crisis/？p=408.

[9] Wright， Susan; Williams ?rberg， Jakob，Autonomy and control： Danish university reform in the context of modern governance[J].Learning and Teaching， Volume 1， Number 1， Spring 2008. 27-57（31）.

（作者單位：江西師范大學(xué)）

[責(zé)任編輯：于 洋]