大學章程建設已進入法治的“監理”階段

陳名利+焦志勇

摘 要：隨著大學章程制定工作暫告一段落，能否依章治理成為學校能否真正依法治校的“試金石”。以大學章程建設為核心的依法治校，不僅需要形式上的“要件”，更需要建立在法治基礎上，實現在依法治校與依章治理的“軟件”上下功夫，有效地落實執行力，從而真正使我國高等教育的大學章程建設成為現代大學制度的“基礎性工程”。

關鍵詞：大學章程;高校管理;教育法治

黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中指出：“法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。”大學章程的生命力或者其重要意義就在于學校能夠在法治的基礎上依章治理。根據教育部的要求：凡高校的大學章程核準書所附章程為最終文本，自即日起生效，未經法定程序不得修改。學校應當以章程作為依法自主辦學、實施管理和履行公共職能的基本準則和依據，按照建設中國特色現代大學制度的要求，完善法人治理結構，健全內部管理體制，依法治校、科學發展。在當前我國教育主管部門核準大學章程的條件下，強化依章治理則成為在法治框架內依法治校的具體體現。如何在法治中國的基礎上，深化高等教育的綜合改革？如何通過綜合改革的深化推進構建并完善現代大學制度？如何通過大學章程建設使我國高校進入教育制度變革的新時代？這些問題已成為推動我國高等教育改革法治化進程中亟待解決的重要問題。

在法治基礎上的高等教育綜合改革中，以大學章程為核心的現代大學制度建設，僅僅靠高校自身的制度運行（特別是公立大學）來實現“依章治理”并且構建現代大學制度，是無法從根本上治愈這一長期困擾中國高等教育改革與發展“政校不分、管辦不離”的癥結，是無法真正地煥發起高校應有的朝氣，以及我國高等教育內涵式發展的活力。確切地說，關乎構建我國現代大學制度的大學章程的建設正是在這種自尊與彷徨的狀態下前行。如何破解這一難題：尋找加快現代大學制度建設的途徑呢？因此，在真正貫徹《決定》下，通過簡政放權與賦能還權真正轉變政府教育主管部門的職能，并通過依法制章與依章治校來全面推進我國高等教育領域依法治校的法治進程。

以大學章程建設為核心的依法治校，不僅需要形式上的“要件”，更需要的是在法治基礎上，實現在依法治校與依章治理的“軟件”上下功夫，這不僅為實現高等教育在法治基礎上的實質性變革提供良好的法治氛圍，而且也是為了更好地適應2015年5月1日起實施的《行政訴訟法》第二條關于教育行政訴訟中法律適用的迫切需要。但就目前大學章程制定與實施的情況來看，仍存在著一些問題，不僅阻礙著高等教育深化改革的質量，而且也影響著法院受理與審理教育行政案件時，大學章程等規章制度在適用中的準確效果。在大學章程建設中，以下問題亟待解決：

一是高校由法律、行政法規授權所享有的行政權力與學校自治權的界限沒有得到有效的厘清。這不僅影響高等教育深化改革的“賦能還權”問題，同時也影響著法院受理教育行政案件的法律適用“標準”問題。2012年1月1日實施的教育部《高等學校章程制定暫行辦法》第八條中對于高校的九項自主權進行了明確的規定。但在高校實施其上述自主權時，往往受到教育主管部門的種種行政管理限制，使得高校依法享有的各種自主權不能真正地回歸到學校。這種狀況既不利于在大學章程建設中深化高等教育綜合改革，更不利于人民法院在審理此種糾紛中確認是否為行政行為的受案范圍。因此，為了更好地保障高校依法享有辦學自主權，必須要在大學章程中正確且有效地細化學校的辦學自主權，從而使此類教育行政糾紛的“行政行為”性質能夠清晰地凸顯出來。

二是政府（包括公立大學投資者與教育行政管理者）與學校管理關系的界限沒有得到有效的厘清。這不僅影響著高等教育深化改革中“簡政放權”與“賦能還權”的問題，同時也影響著法院審理此類案件中大學章程等規章制度的適用“尺度”問題。如果說第一個問題是行政權與自主權不明的問題，而這一問題則是政府與學校管理界限不清的問題。作為公立大學投資者的政府，在管理學校中依法應當享有何種權利與承擔怎樣的義務？這些體制中的問題需要在改革中解決，即通過“簡政放權”與“賦能還權”的手段，采取諸如“負面清單”的方式來正確地厘清政府與高校管理的邊界，從而不僅規范政府行政管理的行為，也使人民法院在審理教育行政糾紛的裁判中有更加清晰的“準繩”。

三是學校因授權管理學生，以及學術評價等權利與義務關系沒有得到有效的界定。這不僅影響著學生切身利益的維護問題，同時也影響著法院在審理此類案件中雙方博弈的“評判”問題。近年來，隨著一系列與高校有關案件的出現，學生把自己的母校告上法庭，對簿公堂的報道屢見報端。例如：最高人民法院1999年第4期的法院公報刊登的田永訴北京科技大學拒絕頒發畢業證書、學位證書案，劉燕文訴北京大學學位委員會評定委員會案及劉燕文訴北京大學拒絕頒發博士畢業證書案等。盡管個案中當事人持有不同的觀點與看法，但一個十分重要的問題是毋庸置疑的，即學校規章制度中的規定不明確、不細致甚至違反相關上位法等問題十分突出，從而使學校在因授權管理學生、教師，以及學術評價等問題上常常處于不利，甚至敗訴的局面。

四是大學章程中行政程序等規范不實、不清或者不細致的問題。這不僅影響著大學章程在實施過程中的實際效果問題，同時也影響著人民法院在審理教育行政案件中關于大學章程適用的“效力”問題。可以說，現代行政法治是通過程序實現的法治，是以行政程序抗辯權規制行政權濫用的法治。在大學章程的制定中，程序的重要性必須引起高校的高度重視，田永訴北京科技大學拒絕頒發畢業證書、學位證書案就給我們很好的詮釋。然而，就現已公布的一些高校章程的行政程序規定內容來看卻是不細致，甚至是缺失的。這樣的規定不僅不利于高校法治的建設，而且在今后行政訴訟中，高校會因行政程序的缺失，存在著敗訴的可能性。因為一旦章程內容侵害了教師和學生的合法利益，后者則可以以程序性權利抗辯為由，使作為被告的學校在行政復議或者行政訴訟中處于被動和不利的尷尬局面。

五是在大學章程制定后，學校對于現行的規章制度沒有在章程統攝下進行有效的“立、改、廢”，從而使高校規章制度中出現“夾生”的嚴重問題。當下各地公立大學的章程制定工作以一種“自上而下”的“運動式”展開。雖然大學章程關乎學校辦學宗旨、辦學模式、辦學管理機制等重大問題，但由于大學章程“運動式”的制定，一些高校往往只關注如何按照上級領導的規定來如期、如數地完成章程的制定工作，而沒有靜下心來，以章程為最高“憲章”來審視、研判、修改、完善相應的內部各項規章制度的具體內容，致使其內容未達到真正的統一性、體制系統性、制度協調性、具體規范性，從而使學校章程的規定與現行規章制度“內容”不銜接、不匹配，這種狀況必將會給學校在今后教育行政訴訟的法律適用中埋下敗訴的“制度禍根”。

綜上所述，大學章程不僅是構建具有中國特色社會主義的現代大學制度的“基礎性工程”，同時大學章程建設也是檢驗我國高等教育是否能夠切實而真正地得到深化改革的“試金石”。可以說，大學章程建設已進入社會主義教育法治的“監理”階段。因此，在今后的五年中，只有加強大學章程建設，切實而有效地構建現代大學制度，才是真正地貫徹黨的十八屆三中全會及四中全會的《決定》關于深化高等教育領域各項改革的重要任務。

（作者單位：首都經濟貿易大學法學院）

[責任編輯：卜 珺]