對外匯管理轉向“原則導向”的探討

作者/王地寧 編輯/丁小珊

對外匯管理轉向“原則導向”的探討

作者/王地寧 編輯/丁小珊

王地寧

規則導向和原則導向原是會計準則體系的劃分標準和制定基礎，現已延伸至金融監管領域，代表兩種不同的監管模式。規則導向監管主要依賴于具體、明確的業務規則，原則導向監管則主要依賴于更高層次的相對抽象的原則。外匯管理作為國家重要的經濟管理職能，在經濟開放程度不斷提高、經濟管理改革全面深化、人民幣可兌換程度不斷提升的大背景下，也面臨著簡政放權、提高監管效率、由“規則導向”向“原則導向”過渡的現實需求。外匯管理部門需要加快管理方式轉變，探索構建原則導向監管新模式，從而更加高效地實現防范異常跨境資金流動風險、促進國際收支平衡的目標。

外匯管理需要由“規則導向”轉向“原則導向”

其一，規則導向監管存在固有缺陷。規則導向強調過程控制，目標實現依賴于詳細的業務規則，因而具有邊界清晰、易于操作等特點；但其也存在固有缺陷：一是規則導向本質上是“正面清單”管理模式，這決定了其不能窮盡所有可能出現的業務現象，會出現大量例外情形，從而導致要么出現監管盲區，要么通過不斷“打補丁”來完善規則，使得規則日趨龐大，甚至可能前后矛盾、相互抵觸。二是規則導向是一種“明線測試”，被約束對象容易通過“交易策劃”和“組織安排”規避規則要求，使監管流于形式。隨著金融市場的深度發展、金融創新能力的日益提高，監管規則的滯后性問題會因此日益突出，規避監管的現象也會越來越多。三是規則導向容易形成套用氛圍，弱化專業判斷，使得規則約束的對象更多關注交易形式，而對交易實質和風險不敏感。這是因為多數時間市場主體的目標和立場與監管部門并不一致，市場主體傾向于保證業務在形式上與規則要求相匹配即可。四是規則導向更多地體現“行為監管”的特征，而微觀行為的合規并不一定能保證市場整體的合理和風險可控，這中間存在傳導時滯和噪聲，因此不能必然保證監管目標得以實現。五是規則導向監管犧牲了市場效率。一般而言，市場主體更接近市場，與監管主體相比，它們在決定業務目標所應采取的流程或行為時更有優勢；而規則導向監管對過程的干預無疑會導致市場效率的損失。

其二，規則導向外匯管理難以適應發展需要。一是無法適應全面深化改革的要求。要讓市場在資源配置中起決定性作用，從外匯管理的角度就需要弱化行政審批，減少對交易的直接干預和限制，促進貿易投資便利化，提升市場效率。由于規則有效的前提是全面性，而監管部門在“簡政放權”的過程中難以確保規則的全面和有效，所以單純的規則導向監管無法適應這一趨勢。二是難以適應市場多樣化發展的需求。隨著經濟的發展，市場主體對貿易投資便利化和金融服務多元化的需求會更為迫切，而外匯管理規則如果制定得過細，會增加交易成本、抑制市場創新動力；如果制定得不細，則會使規則成為擺設，難以做到風險可控。這就使“規則監管”陷入兩難境地。三是不能適應外匯管理轉型的需要。一方面，未來外匯管理將更加強調“事后監管”、“主體監管”、“監測分析”、“無罪假設”和“負面清單”等原則，這些原則既為外匯管理部門放開對具體交易行為的管理或管制提供了保障，也要求外匯管理更加注重交易實質，逐漸轉向風險導向和原則導向的監管模式；另一方面，當前外匯管理正在積極探索總量和價格調節工具，嘗試宏觀審慎管理方法，而這些都要基于對風險的評估和專業分析，這是規則導向難以實現的。

其三，原則導向是外匯管理改革的方向。一是原則導向具有更強的適用性。原則導向注重的是結果而不是過程，監管部門無須考慮所有業務情形，所以較少出現例外，因而適用性更強。二是原則導向更能反映業務實質。原則導向主要依賴的是價值判斷而不是形式審查，而價值判斷過程就是主體對交易實質的認定過程。三是原則導向成本更低。原則導向監管模式較少干預市場主體業務過程，有利于促進貿易投資便利化，并為市場主體創新發展提供空間，從而降低社會成本；同時，原則導向使監管部門從關注過程轉向聚焦實質，有利于提高監管效率，降低監管成本。四是原則導向有利于促進外匯管理加快轉型。一方面，構建原則導向模式的意義之一是放寬行政管制，為推動人民幣完全可兌換提供條件；另一方面，原則導向也為未來外匯管理總量調節和價格調節以及宏觀審慎管理框架的構建提供了操作基礎，有利于完善新型監管模式。

構建“原則導向”外匯管理模式

一是要構建我國外匯管理概念框架。框架可分為三個層次。第一層是外匯管理目標，可將其確定為促進國際收支基本平衡，防范跨境資金流動風險。在此基礎上，應對國際收支基本平衡、跨境資金流動風險的概念及判斷標準進行詳細的界定，為宏觀和微觀層面原則監管提供依據。第二層是基礎層，包括外匯管理對象、外匯管理假設、外匯管理基本原則三方面內容。外匯管理對象（即外匯監管的范圍）可界定為發生外匯交易的主體、外匯交易主體的外匯收支活動以及由外匯收支活動引起的外匯資產負債情況等部分。外匯管理假設是實施外匯管理活動的假定前提，可包括主體假設（權利義務主體）、貨幣計量假設（以貨幣為衡量標準）以及持續運營假設（即不存在國際收支危機）三方面。外匯管理假設是外匯管理活動的一項重要基礎，一旦假設不成立，相應的外匯管理活動需做出巨大調整。外匯管理基本原則是指外匯管理部門實施外匯管理活動、涉匯主體辦理外匯業務應遵循的基礎原則，是對外匯管理活動的質量要求。建議提出以下原則：真實性原則、重要性原則、審慎性原則、風險導向原則、一貫性原則、實質重于形式原則、有限可兌換原則以及合法性原則。第三層是職能層。外匯管理職能是實現外匯管理目標所具備的職責功能，包括行政審批、統計監測、監督檢查、考核評價、收支調節等。

二是要建立原則與規則相協調的法規體系。首先，通過《外匯管理條例》或其實施細則，對外匯管理框架內容進行明確，并將其作為外匯管理部門制定其他監管制度、實施外匯管理活動的依據。其次，從主體監管角度出發，明確銀行、企業、個人等不同主體辦理外匯業務的具體原則。例如，可將當前對銀行“了解客戶、了解業務、盡職審查”的展業三原則進一步細化為“客戶資信良好、交易背景真實、交易對手合適、交易方式合理、交易內容合規、交易風險可控”等具體原則。此外，從不同交易性質出發，還可繼續細化交易原則，并在遵循基本原則的基礎上，制定適當的交易規則。

三是要探索適用于外匯管理原則導向的監管方式。其一是探索考核評估工作機制。要建立銀行展業評估體系和企業誠信合規等級評價體系，探索銀行、企業微觀審慎監管指標，將考核結果和監管指標掛鉤，確保監管原則得到落實。例如，在設置企業外債比例指標時可以引入風險系數，對于風險較高的企業可適當調節風險系數，從而抑制企業外債擴張規模。其二要探索外匯宏觀審慎管理方式。為實現管理目標，外匯管理部門可以運用宏觀審慎管理工具，按照風險導向原則，對國際收支實施有針對性的調節。如在國際收支大規模凈流入時期，可以對銀行結售匯頭寸和存貨比實施調節。其三，探索對違反外匯管理原則的認定和懲戒機制。在認定方面，可根據業務事實設置實質違規、程序違規、高風險業務、中風險業務、低風險業務五級認定類別。其中，實質違規和程序違規主要依據具體法律事實進行認定；高風險業務和中風險業務是指涉嫌違規但無充分佐證的業務，主要根據考核評價指標、監管結果和經驗判斷進行認定；低風險違規為一般業務的默認類別。在認定過程中，可通過建立專家評議制度提高認定結果的公正性。建議監管部門在制定懲戒措施時，允許僅依據原則做出處罰，同時加大對嚴重違背監管原則的涉匯主體的處罰力度；對于難以直接界定為違規行為的風險業務，可以根據法規要求對相關主體實施風險監管。

作者系外匯局湖南省分局副局長