內蒙古自治區專項轉移支付的清理整合和規范問題研究

內蒙古自治區財政科學研究中心課題組

（負責人:崔更發；組長:陳世杰；成員:譚明達 周利光魏俊杰 鮑欣妍）

一、內蒙古專項轉移支付基本情況

自1994年實行分稅制改革以來，專項轉移支付就在內蒙古自治區的轉移支付體系中占據了重要地位，其資金規模及比重日益增加。近年來，隨著自治區經濟的快速發展，財政實力不斷增強，自治區財政用于支持經濟社會發展的專項資金數額已超過基本支出，2013年，自治區公共財政預算支出共計3690.4億元，其中:基本支出1674.4億元（占總支出的45.4%）、項目支出2001.5億元（占總支出的52.2%）、經營支出14.5億元（占總支出的3.4%），可以看出,專項資金支出已占自治區一般公共預算支出的一半以上。

以自治區2013年本級財政專項轉移支付支出情況為例，專項轉移支付規模達到849.7億元（包括中央專項轉移支付和自治區本級財力安排專項轉移支付），資金包含20大類，20大類之下又包括具體的242項專項轉移支付。具體如下:一般公共服務支出、國防支出、公共安全支出、教育支出、科學技術支出、文化體育與傳媒支出、社會保障和就業支出、醫療衛生支出、節能環保支出、城鄉社區支出、農林水支出、交通運輸支出、資源勘探電力信息等支出、商業服務支出、金融支出、國土海洋氣象支出、住房保障支出、糧油物資儲備支出、預備費支出、其他支出。

根據內蒙古經濟結構及社會事業發展情況，各類專項轉移支付支出呈現出比例不均衡的特點，如:農林水支出占34.9%、交通運輸支出占15.7%、節能環保支出占12.3%，而同期國防支出占0.1%、金融支出占0.2%、國土海洋氣象支出占0.4%。農林水、交通運輸、節能環保三大類支出達到534億元，是國防、金融、國土海洋三大類支出的92倍。同時，重點支出領域涵蓋項目較多，農林水、交通運輸、節能環保三大類支出所涉及資金項目達到90項，而國防、金融、國土海洋三大類支出涉及到的資金項目僅為5項。

專項轉移支付資金是自治區各級財政支出的重要組成部分，也是地方財政的重要收入來源。近年來，中央和自治區為縮小地區之間發展差距，推進經濟結構戰略性調整，加大了專項資金的轉移支付力度。大規模的專項轉移支付投入在促進地方經濟社會發展，推進公共服務均等化，加強社會公共事業建設，穩定經濟，保證地方機構正常運轉等方面發揮了重要作用。

二、專項轉移支付分配使用管理中存在的問題

（一）專項資金供給與需求之間存在矛盾

一些上級安排的財政專項資金沒能夠很好地和基層實際需求相銜接，沒有與相應政策目標相聯系。一些專項資金項目設立沒有考慮地域間差異，全區各盟市地域差別、生態環境和自然條件各異，經濟發展有其特殊性，也有各自地理資源優勢，而目前大多由上級部門一刀切確定項目范圍、指定項目資金具體使用方法不盡合理。

專項資金審批機制方面也存在一些問題。現行中央專項轉移支付項目的申報多采取“自下而上”的逐級申報審批程序，造成項目審批時間較長、項目審批過于分散、資金撥付嚴重滯后等一系列問題。

（二）專項資金項目的設立存在交叉重復問題

自治區每年近一半的財力來自于轉移支付，卻仍難解基層財政之渴。目前中央對內蒙古財力性轉移支付與專項轉移支付的比例約為1:1，大量的專項資金掌握在部門手里，同一類資金在不同主管部門和財政內部不同的業務部門管理，造成項目資金管理政策不統一和項目管理上的重復。

（三）專項資金下達的時效性和連續性得不到保障

部分專項資金下達晚，當年項目難以實施，影響預算執行效果，并形成大量的資金結轉，影響資金效益的發揮。一些項目在時間上存在滯后性。有些是涉及當地經濟社會民生穩定安全的瓶頸或救急項目，但由于項目的審批具有周期性，在中央資金尚未到位的情況下，地方要擠出資金先行墊付，但是由于地方財力有限，往往投入不足，項目難以達到預期設計要求，中央資金到位后或造成重復建設，或資金停滯在賬上，影響財政資金效能的發揮。

（四）專項資金重分配輕管理重投入輕效果

專項轉移支付制度的公開性、透明性不夠。從中央層面看，專項轉移支付往往由各部委逐級對口向下分配，財政資源在財政部門之外形成多重分配格局。目前，各級財政專項轉移支付的問題不在于其規模之大，而更多地是集中在分配過程不夠透明、分配安排不夠規范。同時，在政府預算編制較粗的情況下，專項補助的分配只能由財政與相關政府部門協商完成，各地專項資金指標文件分配表絕大部分標明“不發地方”，從而造成分配結果也不公開透明。同時，法律不健全、制度監督不到位，加大了對掌握審批權官員審批行為進行監督的難度。

另外，一些轉移支付項目政策設置偏離目標，部分專項轉移支付無償補給了競爭性的非高新技術企業，尤其是上市公司，甚至是落后產能企業，客觀上給同類型企業的市場公平競爭設置了政策障礙。

可以看出，造成上述問題的原因是多方面的，歸納起來主要有以下幾方面:

一是體制方面對財權事權的劃分不夠清晰造成轉移支付項目林立，各自為政。轉移支付和投資項目設置目標不夠明確，部門之間職能交叉、安排的項目內容重復，在預算管理級次多、資金鏈條長、信息不對稱的情況下，不利于加強項目管理，影響預算資金的科學使用。

二是由于財政轉移支付制度本身不夠完善，導致轉移支付資金缺乏預算約束。尤其專項補助部分缺乏科學的項目庫制度，加之下級項目預算是在上級預算審查批準之前編報，地方難以對上級補助資金的數額做出準確預計，且最終上級下達資金與當初項目預算間可能在數額上存在差距。轉移支付資金的分配缺乏公開、公正、透明的標準，資金的撥付、使用沒有嚴密的審批制度，造成轉移支付資金分配的隨意性和不透明。

三是財政轉移支付的申請立項程序不夠完善。有些項目往往是憑主觀臆斷，缺少嚴格的申報、論證以及其他相關的程序，導致標準不科學，手續不完備，影響轉移支付的質量和公正性。

四是對財政轉移支付資金缺乏規范有效的管理和內控制度，后期使用缺乏監控管理，資金被閑置、滯留、挪用的現象頻頻發生，使用效果不明顯。

五是由于專項轉移支付往往要求地方拿出配套資金，于是就出現了所謂的“地方向中央釣魚”的現象。

三、內蒙古清理整合規范專項轉移支付主要做法

內蒙古自治區積極推進財政專項轉移支付清理整合規范工作，從旗縣入手試點改革，對財政專項轉移支付資金的使用管理進行整合。主要措施及經驗如下:

內蒙古選取了包頭市達茂旗為專項資金整合試點旗，成立了由財政、發改、扶貧、農牧業、水利、教育、住建、交通、旅游、口岸、文化等相關部門組成的專項資金整合工作領導小組，負責組織協調財政項目資金整合規劃、年度計劃實施等具體工作，并制定了財政資金整合工作方案，規范整合各類財政資金。達茂旗將新農村新牧區建設、現代農牧業發展、重點區域綠化、口岸基礎設施建設、旅游基地建設和文化產業發展等重大項目財政資金在不改變資金性質和用途的前提下歸并整合，涉及項目374項，資金4億元。推行“財政貼息、以獎代補、先建后補、民辦公助、實物補助”等投入方式，重點支持馬鈴薯以獎代補、畜牧業良種補貼、合作社牛羊養殖基地建設、高產優質苜蓿示范基地建設、農作物良種補貼等項目。

根據近3年的專項轉移支付整合試點經驗看，影響專項轉移支付發揮效益的根本性問題是現行的轉移支付分配體制。中央各部委分散掌握項目資源，這一工作模式直接延續到自治區、盟市、旗縣，資金重復分散，項目各自為政。從基層自下而上推動專項資金清理整合難度超乎想象，面臨著一系列的制度條框制約，由于整合使用專項轉移支付，一定程度上存在將上級資金打捆重復投向同一項目的問題，基層普遍擔憂這種做法是否會影響以后年度上級對本地區項目資金的分配。另外，現行專項轉移支付普遍要求專款專用，即便是同一類別的項目也不得調劑整合使用，基層在整合使用資金時面臨很大的審計壓力。如果不從根本上破除現行轉移支付資金限制過死的條條框框，基層部門一旦進行大規模的資金整合，有可能被追究挪用資金責任，甚至上升到法律層面。

除了以旗縣為試點搞改革之外，自治區本級財政積極探索對專項資金清理整合途徑，2013年對自治區本級部門年終結余資金實行清理整合。將自治區本級各部門截至2013年底，由自治區本級財政預算安排形成的結轉超過1年的項目資金，由上級專項轉移支付安排形成的結轉連續兩年及以上的項目資金和各部門年初預算安排的基本支出預算執行中形成的結余資金共計51億元，全額收回自治區本級財政用于充實本級預算穩定調節基金。同時還清理自治區本級基金結余10億元。這項政策的出臺壓縮了結余結轉規模，盤活了財政存量資金，督促了各部門加快預算執行進度，提高了存量資金使用效益。另外，自治區還出臺政策要求全區財政結余結轉2014年需比上年壓縮15%，到2015年公共財政結余結轉占公共財政支出比重不得超過8%；全區財政暫付款2014年要在上年基礎上壓縮30%，到2015年基本清理完畢。

四、對清理整合規范專項轉移支付的建議

（一）增加財力性轉移支付，降低專項轉移支付比例

要進一步完善財政轉移支付體制，針對目前專項轉移支付項目設置分散、比重大、覆蓋廣泛等特點，必須優化和調整轉移支付結構，逐步擴大一般性轉移支付比重、減少專項轉移支付的比重，使上級政府對下級政府的轉移支付形成以一般性轉移支付為重點、專項轉移支付為補充的科學體系，擴大地方財政自主調控余地。對政策目標相近，內容相似的專項進行統一整合，通過合并同類項的方式方法，減少專項轉移支付的存量，限制專項轉移支付項目的增量。探索將專項轉移支付“切塊”下放至地方政府，由地方政府根據當地經濟社會發展實際再進行合理分配，切實提高專項資金的使用效率。

要進一步明確上級和地方對經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務方面的管理責權。從公共產品提供的角度來看，應以所提供公共產品的受益范圍來確定其提供主體。提高轉移支付的透明化、規范化和法制化，緩解一些特別困難地方的財政壓力，給地方政府更多的資金支配權；逐步將專項性轉移支付資金納入財政預算統一分配至地方，不再經由各部委，逐級對口往下分。針對地方財政專款配套負擔較重的問題，加大對地方的補助力度，降低或取消部分配套資金要求。建立縣級財政最低支出保障制度，對欠發達地區的財政困難縣實行“托底”。同時，要區分地域差異，科學合理分配專項轉移支付，根據各地實際情況設立有差別性的專項轉移支付項目。

（二）及時清理整頓，對專項轉移支付實行動態管理

清理整合專項轉移支付，最根本應從中央層面規范項目設置，摸清現有專項轉移支付底數和具體使用效益情況，在資金總量不減少的前提下予以清理整合。先期可以對同一個部門管理的性質和用途相近的專項轉移支付進行整合，減少資金項目個數。此外，還要及時清理到期和一次性項目，對項目實施已終結或已不適應現有工作需求的予以取消，取消補助數額小的項目；對使用方向或支持范圍發生變化的，要及時調整；對資金使用效益不高的，要核減規模或予以取消。將政策穩定規模固定且具有長期性的項目調整成一般性轉移支付。明確專項資金的設立時限。財政專項資金應設定明確的執行時限，一般不得超過3年。到期后，由財政部門會同主管部門進行清理。

（三）明確專項轉移支付范圍，對現有資源進行有效整合

一些專項轉移支付以中央財力性轉移支付形式下達到地方，但其用途早已被限定，即所謂的“假一般”，非地方政府可作為一般性財力隨意支配的資金，這部分資金增大了財力性轉移支付數額，但卻不是地方可用財力，建議中央將此類型資金調整成專項轉移支付，以避免在計算財力性轉移支付時受到影響。建議中央財政可按目前專項轉移支付總量的30%的比例將預算切塊下達給地方政府，由各地政府根據本地實際需求的輕重緩急在不改變資金所屬大類的前提下確定當地建設項目。破除目前一種專項資金一套管理辦法的分散管理模式，制定按大類劃定的統一的“中央財政專項轉移支付資金”使用管理辦法，明確資金的使用程序、范圍和要求等，便于地方財政、審計、監察等部門在實際工作中更好地把握。同時整合人力和信息資源以降低行政成本。要打破目前各部門單位條塊分割、各自為戰、自建網絡數據庫和各管一塊從而造成的行政效率的降低、資源重復浪費現狀。

（四）強化預算管理，合理界定專項轉移支付使用范圍

各級財政部門要穩步推進預算信息公開改革。積極推進政府預算和部門預算公開，加快財政專項轉移支付公開步伐，每年年底將下一年度下達給下級財政部門的專項轉移支付資金額度預先通知地方，同時將專項資金支持的范圍、相關政策依據、分配結果和預期使用效益等情況及時向社會公開。從預算編制環節入手，整合歸并同一類別的專項資金。要積極推進部門預算項目支出的統籌安排，堅持保持存量不變、重在調整結構，規范增量安排、重在整合使用，逐步減少直至取消部門預算中“二次分配”資金。完善資金撥付制度，打破部門壟斷資金的舊有格局，減少資金分配環節，加快資金撥付速度。

（五）完善監督與績效管理機制，保障專項轉移支付使用效益最大化

進一步健全財政監督機制，加大專項轉移支付績效評價力度，項目申報時要確定績效評價指標和目標值，項目績效目標與項目預算同時申報，財政部門會同項目主管部門加強對專項轉移支付的使用結果和支出效益的績效跟蹤監控和評價，建立財政資金績效激勵約束機制，把績效評價結果作為下年度專項資金預算安排的重要依據。

積極推進財政資金動態監控改革。加強對財政專項轉移支付監管，完善監控體系，將監控范圍擴大到各個項目管理部門和各級財政部門，發揮動態監控系統預警高效、反饋迅速、處理及時、糾偏有力的作用，不斷提高財政資金使用的安全性、規范性和有效性。