新型城鎮(zhèn)化視閾下農(nóng)民工市民化的有效路徑

徐建華

新型城鎮(zhèn)化區(qū)別于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是以“人”的發(fā)展為核心。以“人”為核心的城鎮(zhèn)化，就是強調(diào)和維護人在新型城鎮(zhèn)化進程中的重要地位，使民生不斷得到改善，提高人們的獲得感。當前，推進農(nóng)民工市民化是新型城鎮(zhèn)化的重點和難點。推進農(nóng)民工的市民化主要體現(xiàn)在:一是讓符合條件的農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶；二是為不夠條件落戶或者不愿落戶的農(nóng)民工提供基本的公共服務(wù)，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。目前，農(nóng)民工市民化的宏觀政策環(huán)境在改善，城市對農(nóng)民工的社會認同水平也在提高，但總體來看，農(nóng)民工市民化還存在不少難點，比如制度障礙依然存在，公共服務(wù)體系有待完善，農(nóng)民工融入城市的各方面能力有待提高等等。因此，探索農(nóng)民工市民化的有效路徑是擺在我們面前的一項艱巨任務(wù)。筆者認為，當前重點應抓好以下三方面:

一、著力改革“兩項制度”

目前，農(nóng)民工市民化的制度障礙體現(xiàn)在多個方面，其中突出表現(xiàn)為戶籍制度、土地制度的制約，為此必須加大改革力度。

（一）加大戶籍制度改革與落實力度

戶籍制度改革的功效在于:其一，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民權(quán)利平等，打破戶籍制度與公民權(quán)的聯(lián)系，把戶籍制度定位在控制個人信息上。其二，在原有基礎(chǔ)上繼續(xù)放松戶籍管制，建立城鄉(xiāng)間人口的溝通通道，促進勞動力自由流動，這樣才有可能從根本上改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。2014年3月，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》發(fā)布，為了將《規(guī)劃》提出的目標落到實處，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，這標志著進一步推進戶籍制度改革開始進入全面實施階段，就進一步推進戶籍制度改革提出3方面11條具體政策措施。《意見》指出:要全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)模，有效解決戶口遷移中的重點問題。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，建立居住證制度，健全人口信息管理制度。由此可見，目前戶籍制度改革取向和政策已非常明晰，當前的關(guān)鍵在于，各級政府要真正按照以人為本的要求，將政策細化，切實采取有效措施將政策落到實處。

（二）完善土地流轉(zhuǎn)制度改革

目前，農(nóng)村承包土地可按照“自愿、有償、依法”的原則流轉(zhuǎn)，這是中央已經(jīng)明確的政策。目前，還需要在規(guī)范流轉(zhuǎn)方面下功夫，以法治的方式推進改革。中央提出“鼓勵有條件的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包土地的經(jīng)營權(quán)”，這是農(nóng)地制度的一個重大創(chuàng)新。隨著農(nóng)村勞動力不斷向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的家庭越來越多，土地承包權(quán)主體和經(jīng)營權(quán)主體發(fā)生分離，這是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系變化的新趨勢。而且目前留在農(nóng)村務(wù)農(nóng)的年輕人越來越少，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人員老齡化、后繼乏人問題日益嚴重，這已成為我國農(nóng)業(yè)健康發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的一個重大問題。為此，中央提出了深化土地流轉(zhuǎn)制度改革的舉措，就是“要不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式，落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，加快構(gòu)建以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會化服務(wù)為支撐的立體式復合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。”這就形成了所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的新型農(nóng)地制度。政策非常清晰地界定了農(nóng)民流轉(zhuǎn)的是承包土地的經(jīng)營權(quán)。接下來的問題是，各地如何因地制宜積極探索有效的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式，在不同的土地流轉(zhuǎn)方式下保障農(nóng)民權(quán)益的有效途徑是什么？所有這些問題，需要從政策法律到實施細則進行規(guī)范。

二、努力健全“兩個體系”

（一）建立健全中國特色職業(yè)教育體系，努力提高農(nóng)民工的職業(yè)技能

我國農(nóng)民工素質(zhì)總體偏低，這已成為制約其轉(zhuǎn)移就業(yè)的主要因素。建立健全中國特色職業(yè)教育體系，是農(nóng)民工真正融入城市的根本舉措。這方面德國推行雙軌制職業(yè)教育體系的做法可供借鑒。在德國，由學校和企業(yè)聯(lián)合展開職業(yè)教育。學校負責傳授理論知識，企業(yè)為學生安排到一線實習和培訓。政府對數(shù)百個職業(yè)制定畢業(yè)考核標準，以確保教學和人才質(zhì)量的評判水平。德國約70%的青少年在中學畢業(yè)后會接受雙軌制職業(yè)教育，每周有三至四天在企業(yè)中接受實踐教育，一到兩天在職業(yè)學校進行專業(yè)理論學習，培訓時間一般為兩年到三年半。職業(yè)學校教育費用由國家承擔，企業(yè)實踐培訓費用由企業(yè)承擔。目前在德國可以參加的培訓職業(yè)多達350多種。十八大以來，中央對職業(yè)教育給予前所未有的重視。十八屆三中全會強調(diào):“加快現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)，深化產(chǎn)教融合、校企合作，培養(yǎng)高素質(zhì)勞動者和技能型人才。”為此，2014年2月26日國務(wù)院召開常務(wù)會議，部署加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育，其中特別提到“引導一批普通本科高校向應用技術(shù)型高校轉(zhuǎn)型”，這是建設(shè)“制造業(yè)強國”的重大舉措。2014年5月13日，國務(wù)院正式發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》。通過建設(shè)中國特色職業(yè)教育體系，這使得人與就業(yè)崗位之間達到較好的結(jié)合。現(xiàn)在的問題是，如何整合城鄉(xiāng)教育資源為農(nóng)民工職業(yè)培訓服務(wù)？農(nóng)民工培訓的制度機制如何構(gòu)建？如何界定政府、企業(yè)、被培訓者之間的職責？所有這些問題需要有頂層設(shè)計，從相關(guān)法律法規(guī)、政策制度以及政府、企業(yè)、被培訓者之間的職責界定到具體實施細則要加快完善。

（二）建立健全覆蓋城鄉(xiāng)的公共就業(yè)服務(wù)體系，為農(nóng)民工市民化創(chuàng)造寬松社會環(huán)境

1.進一步完善服務(wù)管理體系。要整合現(xiàn)有的管理資源，使目前相對分散的力量形成合力，將務(wù)工農(nóng)民納入到城市的管理體系，形成輸入有管理、流動有服務(wù)、調(diào)控有手段、應急有措施的服務(wù)體制。在管理服務(wù)上要充分體現(xiàn)對務(wù)工農(nóng)民的親情關(guān)懷，建立務(wù)工農(nóng)民集中居住地的環(huán)境衛(wèi)生和食物安全檢查制度，為他們創(chuàng)造必要的生活條件。在城市的各項設(shè)施中，應充分考慮務(wù)工農(nóng)民的利益，特別是在規(guī)劃和建設(shè)方面為他們確立安身立命之所，使他們真正融入城市。

2.進一步完善社會保障制度。現(xiàn)階段，己經(jīng)建立了城市社會保障和農(nóng)村合作醫(yī)療保險。但社會保障還沒有完全落實到農(nóng)民工這一龐大的流動群體。就目前而言，工傷和醫(yī)療保險，是農(nóng)民工最重要、最迫切的需求。農(nóng)民工的工傷保險，要實行社會統(tǒng)籌，建立工傷保險基金，企業(yè)必須按照國家相關(guān)規(guī)定，按時定額為農(nóng)民工繳納工傷保險費。因為有這樣的約束機制，用人單位將會更加重視生產(chǎn)經(jīng)營過程中的安全保護措施。同時，要積極建立農(nóng)民工醫(yī)療社會保險制度，尤其是大病醫(yī)療部分的社會統(tǒng)籌保障機制，在最大范圍內(nèi)分散由于疾病給農(nóng)民工帶來的風險。

3.進一步健全勞動力市場體系。一是要建立城鄉(xiāng)就業(yè)信息服務(wù)體系，形成城鄉(xiāng)一體化的勞動力市場。要實現(xiàn)就業(yè)信息全國聯(lián)網(wǎng)，為農(nóng)民工提供免費的就業(yè)信息服務(wù)。完善城鄉(xiāng)均等的公共就業(yè)服務(wù)體系，有針對性地為農(nóng)民工提供政策咨詢、職業(yè)指導、職業(yè)介紹等公共就業(yè)服務(wù)，以方便城鄉(xiāng)勞動力的合理流動，提高資源配置效率，促進農(nóng)村和城市勞動力市場的接軌。要設(shè)立勞動力供求信息中介機構(gòu)，將用工信息及時、準確地向社會發(fā)布，并著力解決信息傳遞的“最后一公里”問題。要建立農(nóng)村勞動力信息資源庫，及時掌握當?shù)剞r(nóng)民工資源分布情況、文化層次、就業(yè)意向、技能素質(zhì)等，以便更好地為農(nóng)民工服務(wù)。要打破城鄉(xiāng)間勞動力就業(yè)的待遇和差別，在城鄉(xiāng)之間建立起規(guī)范的勞動力市場，使城鄉(xiāng)勞動力真正能夠平等競爭，自由流動。二是促進中介組織的發(fā)育。首先，政府應對中介組織準確定位，要以非營利為目的，更好地為農(nóng)民工轉(zhuǎn)移就業(yè)提供支持。其次，中介服務(wù)要及時收集和發(fā)布用工信息，對農(nóng)民工做好培訓指導工作。再次，要加強中介組織的信息統(tǒng)計，保證用工信息的準確性。最后，要加強市場培育和制度建設(shè)。政府部門要加強對勞動力市場中介的監(jiān)督和指導，重點加強勞動力市場中介行業(yè)協(xié)會建設(shè)，促進行業(yè)規(guī)范、自律。

三、扎實推進“兩個結(jié)合”

（一）將農(nóng)民工市民化與鄉(xiāng)村工業(yè)化結(jié)合起來

改革開放以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，鄉(xiāng)村工業(yè)化也隨之蓬勃發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，吸納了大量農(nóng)民工就業(yè)，并改變了農(nóng)民的就業(yè)觀念，推動了勞動力的流動，改善了農(nóng)村的就業(yè)結(jié)構(gòu)，這對國家的工業(yè)發(fā)展起到了推進作用。當前，在促進經(jīng)濟提質(zhì)增效升級的宏觀經(jīng)濟背景下，我們應該積極引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，加快其轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)步伐，要引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集聚、產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中，打造產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)。從各地實踐來看，產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)很有可能發(fā)展成為一座城鎮(zhèn)，屆時，農(nóng)民工就和這座城鎮(zhèn)達到了高度融合。

（二）將農(nóng)民工市民化與農(nóng)村城鎮(zhèn)化相結(jié)合起來

一般來說，城鎮(zhèn)化是將農(nóng)業(yè)人口變?yōu)槌擎?zhèn)人口的過程。而實現(xiàn)城鎮(zhèn)化有兩種途徑:一是農(nóng)業(yè)人口向城市轉(zhuǎn)移和聚集；二是就地就近城鎮(zhèn)化。從我國各地實踐經(jīng)驗看，就地就近城鎮(zhèn)化既現(xiàn)實又可行。經(jīng)過改革開放三十多年的發(fā)展，我國農(nóng)村經(jīng)濟實力大大增強，農(nóng)民工就業(yè)也出現(xiàn)了雙向性，即除了向城市流動外，相當數(shù)量農(nóng)民工在大城市積累一定資金和技術(shù)后返回家鄉(xiāng)，選擇進入門檻更低的小城鎮(zhèn)就業(yè)和創(chuàng)業(yè)。更重要的是，今年中央一號文件強調(diào)，要把產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈等現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)組織方式引入農(nóng)業(yè)，促進一、二、三產(chǎn)業(yè)融合互動，由現(xiàn)代大農(nóng)業(yè)帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，這將為農(nóng)村勞動力提供大量的就業(yè)崗位，可以使更多的農(nóng)村人口實現(xiàn)就地就近城鎮(zhèn)化。為此，各地要對城鎮(zhèn)科學規(guī)劃、合理布局。要把發(fā)展的重點放在有區(qū)位優(yōu)勢、經(jīng)濟實力較強、對周邊農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有較大吸引輻射能力、發(fā)展前景廣闊的中心城鎮(zhèn)，并通過完善城鎮(zhèn)功能，提高其綜合承載能力。