新型城鎮化進程中的經濟發達鎮設市建議

張占斌

2010年以來，全國層面的經濟發達鎮行政管理改革試點，取得了很大成效，有效地擴大了試點鎮的自主權，優化了發展的制度環境。當前，應抓緊篩選一批經濟發達鎮進行設市改革，加速推進新型城鎮化的進程。

一、經濟發達鎮設市改革的原則和指標選擇

在未來一段時間，我國設市應主要圍繞鎮改市展開，這符合中央提出的創新行政管理和降低行政成本設市模式的要求。

（一）鎮改市標準制定的原則

城市是一個復雜的綜合體，鎮改市標準制定和指標選擇要既能代表城市本質特征，又能反映區域差異、發展需求，還能夠便于比較。

第一，以省區為單元確定鎮改市標準。考慮到我國地域差別，各地城鎮化發展水平不一，可在國家總體規劃的前提下，在每個發展時期，確定一省區鎮改市數量。每一省區結合經濟、社會、文化、生態發展需求，本著指標設置區域性原則，自行設定鎮改市設置標準。這樣的好處在于：一是均衡推進各省區城鎮化發展。省區可以考慮以鎮域經濟指標為主，也可以考慮以鎮域人口指標為主，還可以考慮以鎮域文化旅游特色為主，有些邊境口岸的特色小鎮，完全可以降低相應指標。全國不用統一指標，這在鎮改市上更能突出各地城鎮化特色，也照顧到中西部地區的城鎮化發展，有利于絲綢之路的建設。二是避免更多的人為干預。一個時期省區內指標確定后，符合行政區劃改革條件的經濟發達鎮，只要在省內橫向比較就很容易產生。

第二，鎮改市要符合區域空間規劃要求。根據土地、水資源和環境承載能力，以及交通、區域城市群落確定是否鎮改市。只有符合空間規劃要求，符合行政區劃改革方向才能鎮改市。一般來說，只有那些遠離中心城區，經濟發展相對具有獨立性，有發展潛力能帶動周邊地區發展的城鎮，才能進入鎮改市選擇的名單。

第三，鎮改市指標要反映城市的本質特征。鎮改市最根本的出發點是依法賦予經濟發達鎮相應的城市發展權限，提高其城市化發展的權力，這不是通過強鎮擴權所能完全解決的。鎮改市使經濟發達鎮按照城市的標準來規劃和管理，使城市規模、城市設施、產業結構以及服務能力進一步提升。一是東部地區經濟發達鎮設市標準主要按照城市的本質功能設定，重點測評經濟發達鎮人口聚集、經濟實力和公共服務能力。二是中西部地區鎮改市，對于人口、經濟等方面指標可相應降低，重點考慮“產強城弱”的經濟發達鎮設市。城鎮化發展要有產業做支撐，實現產城融合城市才會發展起來。中西部地區要重點發展區位優勢明顯、資源環境承載能力強的經濟發達鎮設市，培育一批資源加工、商貿物流、文化旅游、邊境口岸的小城市。三是對于大學所在地或重要物流節點的小鎮，可以放寬準入條件，進行鎮改市的改革。一些國家常用的設市模式是：大學帶動一個小鎮，發展一座城市?，F在我國大學設在小鎮上數量偏少，可在未來十幾年，國家有計劃地把部分大學從特大城市和大城市遷到具有一定區位優勢的小鎮上，讓大學來促進小城市的發展。同樣，一些重點物流節點、商貿集散地所在的小鎮也可以改市。

（二）鎮改市指標的框定

從國家民政部撤鎮設市2014年征求意見稿來看，設市指標選擇大多還停留在上世紀90年代設市標準之中。如全鎮5年GDP平均值、第二第三產業比重、萬人醫院床位數、城區燃氣普及率等。這些指標，有些較為過時，有些可操作性較差。在新的歷史時期，選取的指標要以每一省區為單位，突出可比性。

第一，以城鎮建成區人口規模為人口指標。一項研究表明，小城市只有人口達到一定規模，經濟發展才能進入良性狀態。在選取相應的人口指標時，考慮到指標的城鎮化內涵，建成區人口規模是一個重要指標。這是由于建成區是鎮行政區范圍內經過征用的土地，是實際建設發展起來的非農業生產建設用地。建成區集聚的人口生產生活方式最接近城市。

第二，以鎮財政一般預收入為經濟發展指標。經濟實力的強弱影響到城市未來的發展和對周邊地區的帶動能力，是判斷一個城市是否具備強勁發展能力和區域職能的主要因素。由于一般預算收入不包括上級政府的轉移支付，這既能體現一個地區產業發展狀況，又能體現經濟發展實力，因此是重要的設市指標。

第三，以教育和醫療作為公共服務能力指標。公共服務能力是城市形成后所必須具備和承擔的職能。鎮的公共服務能力包括多方面，但多數指標缺乏統計依據，只有教育和醫療領域能找到具有橫向可比性的指標，教育領域的指標采用人均公共財政教育支出，醫療領域的指標采用萬人擁有醫生數，這兩個指標方便可查。

二、經濟發達鎮設市改革的模式選擇

對經濟發達鎮設市，人們存在爭論。目前爭論的焦點表現在究竟是切塊設市，就是將鎮設市后從原有的縣域中分離出來，還是用縣下轄市模式。不同的設市模式直接關系到鎮改市后的歸屬問題，這是人們爭論的核心所在。

主張縣下轄市的人們認為，縣下轄市是發達地區農村城鎮化的現實需求，是與世界上多數國家和地區的設市模式相對應的，同時，縣下轄市仍由縣管轄，有利于縣的穩定，并設計出縣下轄市定為副縣級為好。毫無疑問，縣下轄市模式可以避免切塊設市引發的利益分割問題，一般會得到所屬縣的支持。然而，經濟發達鎮升格為副縣級市后，其實質仍然是縣下政權，隨著縣下轄市的發展，其與縣的矛盾會逐漸顯露出來，不可避免會出現“市管縣”體制的問題。另外，縣下轄市如果沒有自治改革的推動，其與縣域中心鎮沒有太大的區別，實質上就是強鎮擴權。

切塊設市是將升格后的經濟發達鎮從原縣中剝離出來，它的優點是恢復了城市的本來含義，所轄農村區域不是很大，而且升格為縣級，有利于推動小城市的建設。切塊設市存在以下幾方面問題：一是會削弱所在縣經濟發展的實力。一般來說，經濟發達鎮在縣中權重占比較大，切塊設市無疑會對縣的經濟發展產生重要影響。二是行政區劃面臨兩難。鎮改市是以鎮原有的行政區劃為界，還是綜合考慮經濟發達鎮未來的發展，突破鎮的區劃邊界，擴進來幾個鄉鎮，設市前要充分研究，進行前瞻性設計。經濟發達鎮設市，在目前國家政治制度下，縣下轄市沒有太大的意義，這種改革對我國行政區劃改革，新型城鎮化建設作用較小。同時，還會導致市制的混亂，社會接受程度偏低等現象的發生。鎮改市，在設市模式上，傾向于采取切塊設市的方式，適當突破建制鎮的邊界，擴進一些相關鄉鎮，為鎮改市后提供必要的發展空間。

三、鎮改市要走降低行政成本的改革模式

鎮改市改革，要重視做好以下工作：

一是有效推進省直管改革。各地要按照新的鎮改市標準，確定一批符合條件的經濟大鎮撤鎮設市。設市后，符合行政區劃改革條件的，不再通過地級市、縣市的管理，切塊后由省直接管理。

二是按照簡化行政機構原則設市。撤鎮設市后，不再設置四大班子，領導機構要與社會發展階段相適應，要與小城市的特點相適應。設市可參考經濟開發區管理體制，并且要求一個方面工作由一個領導負責。

三是實行大部門體制。行政機構與事業單位職能整合，部門統一設置。行政部門與事業單位能夠合屬辦公的，堅決合并。四是推進政府向社會力量購買公共服務。鎮改市后，公共服務供給主體要多元化，有些體制內提供的公共服務，要走向社會力量購買的方式。

（作者系國家行政學院經濟學部主任）

責任編輯：楊再梅