推進內蒙古新型城鎮化建設研究

天瑩+武振國

新型城鎮化是我國今后一段時期內實現現代化的重大戰略。傳統城鎮化模式存在諸多弊端，也是不可持續的，2014年《我國新型城鎮化規劃（2014-2020）》提出走以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承的中國特色新型城鎮化道路，對于解決傳統城鎮化推進模式中存在的問題，實現經濟與城鎮化良性互動，全面建成小康社會具有重要意義。內蒙古的城鎮化在經濟的帶動和相關政策的推動下，經過多年的發展，已經從 “十一五”的高速發展，進入了目前的中速發展階段，城鎮化取得了顯著成效，2014城鎮化率達到59.5%，比2005年提高了12.3個百分點，比全國高出6.1個百分點。城市功能得到明顯提升，宜居性增強，促進了經濟發展和產業結構的優化。但城鎮化過程中還存在著盟市間、城鄉間發展不平衡、城鎮化質量還不高、城市發展方式還比較粗放、城鎮化體制機制有待創新等問題，在經濟新常態下，城鎮化將面臨新的挑戰和機遇，需要我們根據地區發展實際，采取以下對策，提高城鎮化質量和水平，穩妥推進我區城鎮化。

從重城鎮化增量到重城鎮化存量，不斷提高城鎮化質量和水平

2010年以來，內蒙古的城鎮化已經從高速向中高速轉變?！笆晃濉逼陂g，我區城鎮化以每年1.66個百分點的高速推進，這與我區經濟的高速發展相適應。進入“十二五”以來的4年間，受到國內外環境的影響，經濟下行壓力加大，經濟增速放緩，城鎮化推進速度也由“十一五”期間的“高速”推進相應地調整為平均每年增加1.0個百分點，2014年城鎮化率達到59.5%，比2013年提高0.8個百分點，可見經濟發展速度影響城鎮化的進程。并且戶籍城鎮化率與常住人口城鎮化率相差17個百分點左右，城鎮化的整體水平還不高。因此，適應經濟新常態，新型城鎮化要對城鎮化速度做出適當調整，不追求速度、增量，而是要重視質量，突出解決好已進城的農牧民市民化問題，即存量問題，形成經濟與城鎮化協調共進的態勢，避免過度城市化。所以，城鎮化速度要從過去的每年增加1個百分點以上調整為每年0.7-1個百分點為宜。但由于各地經濟發展和城鎮化水平不平衡，我區各盟市城鎮化率最高和最低的相差50個百分點，不能整齊劃一，應因地制宜，宜快則快，宜慢則慢，不盲目攀比速度，東部地區城鎮化水平明顯滯后西部，因此，要快一些，而西部城鎮化水平高于全區，應放慢速度，重在提升城鎮化質量，不管哪個地區，都要根據經濟發展速度和產業吸納就業的能力來推進城鎮化。

從依靠擴大城區規模、投資驅動為主的粗放型發展方式，向依靠集約利用土地、創新驅動為主的發展方式轉變

新型城鎮化的核心是人的城鎮化，而不僅僅是土地城鎮化。我區城鎮化過程中，2000-2013年城市用地增長彈性系數達到2.16，而合理區間為1-1.12?？梢姡恋爻擎偦黠@快于人口城鎮化，針對城市、城鎮蔓延的問題，要合理劃定城區邊界，保留城市內的綠芯和城市間的綠帶，做到城市發展絕不突破耕地紅線、生態底線，遏制城市蔓延趨勢。同時，必須集約利用城市內的土地，杜絕盲目效仿建設大廣場、大馬路、大場館、豪華辦公樓等形象工程的粗放建設方式，綜合考慮資源環境承載力、發展階段和現實條件，合理確定發展目標，做到不過度超前建設。合理配置各類用地，優化城市土地利用結構，提高建設用地的利用效率。嚴格執行國家標準，將城市人均建設用地指標控制在120平方米之內，縣級城市和小城鎮可適當放寬，控制在150平方米的合理范圍之內，防止出現有城無人的空心城市。

現階段，我區經濟需要從工業為主，向工業和第三產業并重轉變，通過技術創新、管理創新、體制機制創新，加快傳統產業改造升級和新材料、高端裝備制造產業、節能環保、煤清潔高效利用等新興產業的培育和規模的擴大，延長產業鏈，促進工業和信息化的結合、第二產業和第三產業的融合發展。同時，要抓住國家“一帶一路”戰略、“京津冀一體化”機遇和我國居民消費層次提升的需要，積極發展對俄蒙貿易，提升具有資源優勢的草原、森林、沙漠旅游業的發展層次，不斷為城鎮化發展提供新動力，從而實現產業發展與新型城鎮化的互促共進。優化投資結構，增加對新興產業、新技術以及人才引進培養的投入，加快科技研發速度和科技成果的轉化和產業化，促進產業結構向更高層次發展，不斷提升投資經濟效益，引進科技人才和管理人才，進而提供更多的就業機會，吸納不同層次的人才到城鎮就業。

以人為本，促進民生建設與城市市政建設、城市建設與鄉村建設統籌協調發展

新型城鎮化需要從速度推進型向質量提高型轉變。其核心就是堅持以人為本，而不只是以城市市政建設為本，要轉變投資重點和工作重心，積極推進公共服務常住人口全覆蓋，加快進城農牧民的市民化。為此，優先促進就業和教育均等化，讓進城農牧民、外來務工人員實現穩定就業，農牧民隨遷子女與城市里的孩子一樣接受同等的學前教育、義務教育、職業教育。要增加國家、自治區義務教育投入，提高國家和自治區在教育上的投入比重，不斷改善辦學條件，提高教學質量。加快配套性改革，順應城鎮化發展趨勢，重新核定城區和縣域教師編制，增加城區教師編制，改變教師結構性短缺問題。降低入學門檻，按照“以就近入學為主，以進入公辦學校為主”的要求，盡可能做到讓進城農民和外來務工人員子女與城市戶籍人口子女同等入學。加強宣傳，增強外來務工人員參加技能培訓的主動性，建立培訓機構與企業和用人單位的聯合培養機制，提高就業技能培訓的實用性和質量，增強進城農牧民就業能力，提高就業率。加強督促檢查，增強企業為農民工保險的主動性，同時提高農民工自身參保的意識，不斷提高參保率。穩步推進保障房建設，降低申報條件，將農牧民和外來務工人員納入城市保障房體系，建立保障房申請、審核、退出、監督機制，保證保障房分配的公平性，使進城農牧民和外來務工人員住有所居。

新型城鎮化不僅要提高城市自身的發展水平，還要關注農村，實現城鄉統籌發展，形成城鄉一體化發展格局。因此，通過城鄉規劃、產業發展、基礎設施、社會管理、公共服務等一體化聯動發展，促進城鄉統籌發展。實施好十個全覆蓋工程，加快基礎設施和公共服務向農村牧區延伸，促進農村與城市基礎設施、公共服務均等化;加強農牧業現代化，抓好糧食生產和農畜產品品牌建設，擴大需求，為城鎮化提供基礎動力;做好規劃，注意保持鄉村特色，防止城鄉一樣化，逐步縮小城鄉之間的發展差距，實現城鄉統籌均衡發展。

提高城市規劃管理水平，建設富有人文特色的綠色、生態城市

新型城鎮化規劃要求建設綠色、人文、智慧城市，是重在城市內在品質的提升，目的是讓城市更加宜居，城市生活更加美好。城市是生態、經濟、社會系統構成的復雜系統，要建設好必須依靠科學的管理。為此，要堅持規劃統籌的理念，先行先試“三規合一”，做到經濟社會、土地利用、城市發展有機銜接、協調推進。加強城鄉規劃編制或修編、審批、監督管理工作，充分吸收多學科專家參與城市的規劃編制工作，逐漸改變規劃師由于學科限制而導致的城市規劃對于人文、生態重視不夠，城市發展與人文、生態不協調的問題，增強城市規劃的可操作性性，將文化特色、生態理念融入城市規劃和建設之中，建設富有文化內涵、綠色低碳的城市。加強法制約束，建立責任追究制度，避免城市建設中隨意突破規劃限制的問題，維護規劃的權威性、嚴肅性。

加大體制機制改革創新力度，消除城鎮化發展的體制障礙

現階段，過去那種單純依靠擴大投資規模和快速拓展建成區的方式來推進城鎮化的模式不可持續，新型城鎮化要求依靠制度創新來促進發展，為城鎮化創造良好的環境。那么，深化戶籍制度改革、行政體制和財政體制改革、土地制度改革是重點。首先，深化戶籍制度改革，按照新型城鎮化規劃要求，進一步放寬戶籍政策，穩步推進居住證制度，關鍵要消除戶籍背后附著的各項利益，使得戶口逐步回歸人口登記的本來功能，賦予農民和外來務工人員與城市居民享有同等的權和利。其次，加快行政體制的改革。簡政放權，減少行政層級，在擴權強縣試點的基礎上，積極探索自治區直管縣，擴大縣級城鎮和市的權限，激發城鎮發展活力。關鍵要推進財政體制改革實質性改革，增加縣級財力，完善城鎮功能，引導產業向縣城和縣級市轉移，增強人口吸引力和產業集聚力，分散大城市壓力。再次，審慎穩妥推進農村土地制度改革。加快農村集體土地和宅基地確權發證工作的推進，建立土地交易市場和交易平臺，制定合理的利益分配機制，逐步實現農村集體經營性建設用地與城市國有建設用地同等入市，同權、同價，促進城鄉要素的合理流動。

（作者單位：內蒙古自治區社會科學院城市發展研究所）

責任編輯：楊再梅