浙江海關特殊監管區域整合優化發展研究

莊謹

浙江海關特殊監管區域整合優化發展研究

莊謹

通過體制創新統籌協調各個區域，最終保留、優化寧波保稅區、梅山保稅港區和舟山港綜合保稅區，整合浙江其他四個出口加工區，根據其自身情況申報保稅區或綜合保稅區。整合優化后的特殊區域之間實現錯位發展、優勢互補，不同區塊發展不同的主導產業，重點打造一流的產業中心

▲未來特殊區域的發展模式趨向單一化，功能政策趨向最大化，并逐漸向承接自貿區配套或轉型為自貿區方向發展。圖為寧波保稅區物流園

海關特殊監管區域（以下簡稱“特殊區域”）是經國務院批準，設立在中華人民共和國關境內，賦予承接國際產業轉移、聯接國內國際兩個市場的特殊功能和政策，實施封閉監管的特定經濟功能區域，是改革開放以來探索開放型經濟發展模式的重要抓手。現有六種模式：保稅區、出口加工區、保稅物流園區、跨境工業園區、保稅港區、綜合保稅區。六種名稱體現了我國不同歷史時期外向型經濟的發展需求和政策導向，是歷史發展沿革的結果。

2013年，全國特殊區域進出口累計7074.7億美元，同比增長16.6%，占全國外貿進出口總值的17%；其中出口合計為3528.6億美元，同比增長19.4%；進口合計為3546.1億美元，同比增長13.9%。從貿易方式來看，全國特殊區域的區域物流貨物進出口值3602.4億美元，同比增長28.8%，占比為50.9%。從企業性質來看，全國特殊區域中外商獨資企業進出口值3367.5億美元，同比降低0.8%，占比為47.6%。從全國特殊區域實際進出口國別（地區）來看，香港、美國和臺灣省居前三位。

《國務院關于促進海關特殊監管區域科學發展的指導意見》（國發[2012]58號）（以下簡稱《指導意見》明確要“穩步推進整合優化：逐步將現有的出口加工區、保稅物流園區、跨境工業區、保稅港區及符合條件的保稅區整合為綜合保稅區，新設的特殊區域原則上均為綜合保稅區。”2014年1月1日海關總署又發布了《海關特殊監管區域退出管理辦法（試行）》、《海關特殊監管區域退出管理辦法（試行）》和《海關特殊監管區域適合入區項目指引》。從功能定位看，未來特殊區域的發展模式趨向單一化，功能政策趨向最大化，逐漸向物流中心、高端制造中心、研發中心、維修中心、銷售中心、結算中心六個方向轉型升級，同時兼顧跨境電子商務，并逐漸向承接自貿區配套或轉型為自貿區方向發展。

發展現狀及存在問題

（一）發展現狀

——保稅（港）區：寧波保稅區、梅山保稅港區、舟山綜保區。寧波保稅區于1992年11月經國務院批準設立，是浙江省唯一的保稅區。園區規劃總面積2.3平方公里。寧波保稅區地處北侖港南側，中國大陸沿海的中段，當今中國經濟最發達的長江三角洲南翼。東有舟山群島為天然屏障，北瀕杭州灣，與上海隔海相望，西接寧波市區，南與臺州相連。具有進出口加工、國際貿易、保稅倉儲三大主體功能。2013年進出口貨物31.42億美元，其中保稅物流總貨值15.42億美元。

梅山保稅港區于2008年2月設立，位于北侖梅山島，規劃面積7.7平方公里，這是我國批準設立的第五個、浙江省唯一的保稅港區，現梅山保稅港區（一期）已封關運作，一期運作面積2.5平方公里。2010年6月29日，梅山保稅港區經國務院聯合驗收組驗收通過，8月5日正式對外開辦業務。保稅港區內共有27家注冊企業，主要從事保稅倉儲、國際貿易等業務。2013年10月梅山整車進口獲批，成為浙江省唯一的汽車整車進口口岸。該區2013年進出口貨物130.28億美元，增長15.37%，其中保稅物流總貨值2.25億美元，增長74.95%。征收稅款1.53億元，增長35.08%。

舟山港綜合保稅區于2012年9月29日獲得國務院批復設立，設置本島分區和衢山分區，分兩期建設。2013年11月22日，本島分區順利通過國務院十部委的聯合驗收，并于12月取得海關相關代碼，舟山港綜合保稅區總規劃面積為5.85平方公里。其中本島分區主要功能定位為以海洋裝備制造業、海洋生物產業、電子信息產業等先進制造業及倉儲物流、進出口貿易為主；衢山分區則重點發展煤炭、礦石、油品等大宗商品的倉儲、配送業務，將成為我國重要的大宗商品倉儲、中轉基地。舟山港綜合保稅區已于2014年1月8日正式封關運作。截止7月底，綜保區已入區項目20個（出讓土地16個），意向總投資124億元，完成注冊企業505家，總注冊資金70億元。

——出口加工區：杭州、寧波、嘉興、慈溪出口加工區。杭州出口加工區是2000年4月經國務院批準設立的中國大陸第一批出口加工區，位于杭州市東部的國家級開發區杭州經濟技術開發區內，2001年5月18日經過國家八部委聯合驗收,正式封關運作,封關面積2.007平方公里。2013年實現工業總產值124.53億元人民幣，進出口總額20.7億美元，其中進口4.02億美元，出口16.68億美元，稅收8.6億元人民幣，其中海關稅收及代征稅6.3億元人民幣，實現就業人員9443人，綜合排名位列全國出口加工區第8位。

寧波出口加工區于2002年6月經國務院批準設立，是我國第二批批準設立的出口加工區。封關面積共3平方公里，與保稅區南區僅一墻之隔，以保稅加工功能為主，保稅物流為輔。2006年底，獲批拓展保稅物流功能，率先開展了物流、研發、設計、維修業務，使區內工業產業鏈得到延伸。近年來，又相繼拓展了國際中轉、國際采購、國際配送功能，出口加工區物流中心功能優勢更加突出，業務類型更趨多元化。現有注冊企業45家，其中正常開展業務32家。經過多年發展，寧波出口加工區形成了液晶光電、集裝箱、注塑機三大支柱產業。該區2013年進出口貨物47.68億美元，下降21.33%，征收稅款5709.79萬元，增長5.8%，保稅物流總貨值9.18億美元。

嘉興出口加工區地處長江三角洲南翼，杭州灣北岸，緊鄰上海浦東新區，2003年3月10日嘉興出口加工區獲國務院批準設立，總體規劃面積2.99平方公里。嘉興出口加工區B區（嘉善縣電子信息產業園）致力于引進高端IT產業。重點圍繞電子信息產業發展，打造出口加工、高新技術、保稅物流、電子交易等功能，形成產業集聚發展、環境清新優美、產業配套完善的集制造、孵化創業、商務配套等多種功能為一體的長三角重要新興電子信息產業高地。2013年實現工業總產值31.41億元人民幣，進出口總額1.32億美元，保稅物流總貨值7.15億美元，實現就業人員6600人，綜合排名位列全國出口加工區第35位。

慈溪出口加工區于2005年6月設立，一期于2006年11月2日通過國務院聯合驗收組驗收，位于慈溪杭州灣新區，規劃面積2平方公里，首期驗收面積0.7平方公里。近年來，區內企業拓展物流功能，積極開辟區域業務發展新領域，逐步推進保稅物流功能的輻射范圍，慈溪出口加工區現有企業15家，其中加工企業3家，物流企業14家。主要行業為家電加工、銅及其制品、燈具、塑料原料等倉儲物流。該區2013年進出口貨物1.06億美元，增長16.48%，征收稅款1.01億元，增長74.9%，保稅物流總貨值1.06億美元。

（二）存在問題

特殊區域產業發展后勁不足。特殊區域原有的稅收優惠政策與便捷通關模式的優勢日益弱化，區域產業發展和業務量增長后勁不足，特殊區域的輻射、帶動作用弱，產業集聚效應不夠明顯。一方面，浙江省特殊區域2013年實際進出口231.63億美元，比上年下降0.57%。而同期全國特殊區域實際進出口7074.7億美元，比上年增長16.6%，占全國進出口總量的16.9%。同期新興區域，如重慶兩路寸灘和天津東疆保稅港區增速分別達到3.4倍和1.2倍。另一方面，以杭州出口加工區為例，由于土地利用率不高，2013年區內每平方公里的工業產值為62.05億元，低于區外杭州經濟技術開發區每平方公里工業用地67.98億元工業產值的平均水平；區內加工貿易產品結構單一，高度集中于電子裝配，區外則電子、生物、醫藥、機械類產品多元化發展。

特殊區域管理分散，各區域發展缺乏統籌協調。目前，浙江省共有7個特殊區域設立6個管委會，有6套行政管理班子，每個區域“劃區而治”，都有各自的發展目標和發展方式。在省一級層面，也沒有建立起對全省特殊區域進行總體規劃和統籌協調的相應機構，導致全省特殊區域缺乏清晰的發展目標與規劃，區域間產業結構雷同，互補性不強，不利于產業鏈的延伸和相關產業的集聚，產業同質化競爭加劇，如寧波保稅區、梅山保稅港區、空港物流園區競相開展進口葡萄酒業務，嚴重制約了區域業務的多元化發展和產業服務平臺的搭建。要解決這些問題，必須對浙江省特殊區域進行整合優化，實現轉型升級，突破發展瓶頸，創新驅動發展。

綜上，浙江省特殊區域產業發展的后勁不足，主要表現為輻射、帶動作用弱，產業集聚效應不夠明顯。在管理體制上則主要表現為區域管理分散，各區域發展缺乏統籌協調，管理體制上的問題也進一步影響了特殊區域內的產業發展。所以，創新特殊區域管理體制的問題不容忽視。

目標定位和有利條件

目標定位。加強特殊區域管理，通過體制創新統籌協調各個區域，最終保留、優化寧波保稅區、梅山保稅港區和舟山港綜合保稅區，整合浙江的其他四個出口加工區，根據其自身情況申報保稅區或綜合保稅區。整合優化后的特殊區域之間實現錯位發展、優勢互補，不同區塊發展不同的主導產業，重點打造一流的產業中心。同時最大程度地發揮特殊區域的輻射帶動作用，著力培育區域外產業配套能力，帶動有條件的企業通過加工或物流產業配套等方式進入加工貿易產業鏈和供應鏈，促進區域內外生產加工、物流和服務業的深度融合，提升區域經濟的整體水平，促進區域經濟協調發展，最終提高全省開放型經濟的發展水平，加快構建開放型經濟新體制的步伐。

有利條件。一是地理區位優越，基礎設施完善。浙江緊鄰上海、江蘇，地處長江經濟帶與東部沿海經濟帶的“T”型交匯點，具有優越的地理區位。全省沿海航道、航線四通八達，習慣航道近5000公里，等級最高的人工航道可侯潮通行30萬噸級船舶，擁有集裝箱航線達200多條，其中遠洋干線120多條，連接全球100多個國家和地區的600多個港口。從貨物生吞吐量來看，寧波—舟山港已成為世界第一大港。同時，浙江擁有杭州、寧波、溫州三個國際機場和義烏、臺州、舟山、衢州四個支線機場，以及東陽橫店、建德千島湖兩個通用機場，共開通國內外航線207條，其中國際及地區49條。

二是產業基礎扎實，服務體系健全。全省產業類型豐富，市場競爭力較強。杭州是國家電子商務示范城市和跨境貿易電子商務服務試點，在服務外包、金融、航空物流等方面有相當的產業基礎。寧波市有系統化、科學化運作的航運中心、信息平臺、金融中心和港航服務體系，可為特殊區域發展提供強大的貿易流、貨物流和資金流支持。國內外知名的第三方電子商務平臺，如阿里巴巴旗下的國際平臺速賣通、敦煌網、ebay等在金華（義烏）拓展業務。省內著名的第三方支付業務“支付寶”開通了境外54個國家的支付業務，可以為跨境電子商務提供結算服務。嘉興出口加工區開展“機器換人”成為全省示范點之一。舟山海洋產業體系完善，海洋藥物和生物制品、海水利用、海洋新能源等新興產業蓬勃興起，發展潛力巨大。

三是地方領導重視，整合積極性高。現有的4個出口加工區均有轉型升級為綜合保稅區的明確意愿，已通過省政府向國務院上報了整合設立綜合保稅區的申請。溫州、義烏、金華三地均有申報新設特殊區域的意愿，臺州也有設立保稅物流中心的需求。其中，溫州市已于2014年2月通過省政府向國務院報送了設立綜合保稅區的申請，義烏、金華、臺州均在積極籌備申報綜合保稅區或保稅物流中心事項。其他有意向的則有：余姚、象山、寧海和寧波機場，這些區域都先后提出了申報綜合保稅區（保稅港區）或保稅物流中心的設想。

總體思路和對策措施

要立足浙江省區域經濟發展的現實需求和長遠規劃，穩步推進浙江省特殊區域管理體制整合、區域空間整合、政策功能優化和產業布局優化，并向特殊區域整合轉型發展，實現區域政策效應最大化、區域布局合理化、綜合管理規范化、功能設置科學化、效益發揮最大化，推動浙江省開放型經濟的科學發展。

（一）基本原則

統籌規劃，系統整合。推進浙江省特殊區域整合優化，不僅事關現有7個特殊區域的發展，也是提升全省開放型經濟發展水平的重大舉措，必須立足于浙江省發展戰略的實際需求與未來規劃，通盤考慮、總體規劃，確保整合工作與浙江省區域發展戰略相一致、相適應；同時，加強推進工作的系統性，既要爭取拓展發展空間，又要合理配置資源，有效避免功能雷同、產業同質等問題。

積極穩妥，分步實施。《指導意見》對特殊區域的科學發展只是原則性、政策性的指導和要求，具體的實施細則和操作層面的規定還未出臺，各地在整合優化的推進工作過程中也存在一些政策的配套、細化和銜接等問題，整合優化尚有不確定性。同時，當前世界經濟形勢復雜多變，我國經濟特別是外貿形勢還面臨許多不確定因素。因此，推進浙江省特殊區域整合、實現特殊區域轉型發展宜遵循積極穩妥、分步實施的原則，既要積極推動工作取得實質性進展，又要防止步子邁得太大。

經濟效能，生態發展。要科學合理地確定特殊區域在經濟社會發展中的地位和作用，按照轉變經濟發展方式的要求，遵循市場經濟規律，合理配置資源，創新管理理念、管理制度和管理手段；同時，立足于現有特殊區域的實際情況，注重特殊區域整合優化的生態效應，避免重復建設和資源浪費，促進特殊區域科學生態發展。

深度開放、區港聯動。推進特殊區域整合優化、實現特殊區域轉型發展應順應經濟全球化、區域一體化快速推進和港口經濟轉型升級的趨勢，以深度開放為準則進行政策設計和功能創新，使特殊區域與空港、海港等主要物流樞紐之間“物暢其流”，變“單打獨斗，各自為戰”為“空間連片，一體發展”，消除區域物流之間的貿易壁壘和障礙，實現更大程度和更廣范圍的貿易開放，提升浙江省特殊區域的整體效能。

（二）發展定位

杭州：重點建設全國一流的貿易銷售、檢測維修、研發中心，大力發展電商物流。一是立足杭州都市圈，聯動西湖博覽會、杭州九喬國際商貿城、杭州大廈等進出口生活消費品和工業制成品的實體展示平臺，發展會展經濟，建設貿易銷售中心。二是充分利用杭州大專院校、科研院所集中，科技人才儲備雄厚的優勢，爭取跨國集團母公司的技術研發基地落戶，大力開展研發、檢測等國際服務外包業，構建產學研一體化格局。三是大力發展電商物流，依托海關特殊監管區域大力發展跨境電子商務保稅進口模式，通過批量采購、零星銷售，在降低進出口商品零售價格的同時保證商品質量，支持天貓國際、全麥、阿里巴巴等新興進出口網購平臺的高速發展。四是利用特殊區域的政策功能，積極探索、創造性地建設網上自貿區。

寧波：重點打造全國一流的高端制造中心，其中：海港片區以現有寧波出口加工區產業為基礎，重點承接高新技術產業、戰略性新興產業，建設以新興電子信息產業為依托的進出口加工基地和物流分撥基地，推動產業能級從“初級集聚”向“高端集群”升級；空港片區重點建設臨空功能服務先導區，大力發展航空口岸物流和貿易服務等功能，建設高附加值產品流通加工集散基地；象山片區著重發展對臺保稅經貿、電子信息產業、海洋新興產業、保稅維修業，建設對臺經貿合作和海洋經濟發展基地。

舟山：重點建設全國一流的大宗散貨物流配送中心，打造“海上絲綢之路”，大力發展大宗商品物流。充分發揮舟山群島的地理區位優勢，服務舟山群島新區和浙江海洋經濟發展示范區建設，立足長三角，面向華東沿海和長江沿岸地區，服務長江經濟帶，輻射全國乃至東北亞地區；著重發展國際物流島，試點開展油品混兌業務，打造海上加油中心，在物流基礎上，延伸產業鏈，開展糧食、白糖等大宗商品加工業務。突出大宗商品中轉儲運、戰略儲備和海洋工程裝備制造特色，和寧波、上海的海關特殊監管區域實現錯位發展，建設“海上絲綢之路”。

嘉興：重點建設全國一流的加工制造中心，接軌上海自貿區，依托黃金水道融入長江經濟帶。嘉興A區利用區位優勢和土地資源存量，有針對性地加大臨港項目的招商引資力度，培育符合循環經濟和環保要求的產業集群。嘉興B區在富士康項目的基礎上，進一步做大做強電子信息產業，著重加大與內陸省份海關特殊監管區域上下游產業鏈條的聯動發展，融入長江經濟帶。同時，嘉興應充分利用比鄰上海區位優勢，承接好上海自貿區的產業轉移。

金華：重點建設全國一流的國際高端進出口商品交易展示基地、跨境貿易電子商務綜合服務基地和國家戰略性新能源汽車產業加工制造基地。通過充分發揮金華作為全國現代服務業試點城市、首批電子商務示范基地、國家首個個人貿易外匯管理試點等國家政策優勢，與義烏保稅物流中心（B型）實現優勢互補、聯動發展，推進金義綜保區與寧波-舟山港之間物流的無縫對接，努力將金義綜保區建設成為服務浙閩贛皖四省九市經濟協作區開放型經濟和浙江省對接21世紀海上絲綢之路的戰略節點。

溫州、臺州：重點建設全國一流的高端消費品銷售、加工制造、交易結算中心，大力發展商品（高端消費品）物流。加快溫州市海關特殊監管區域建設，針對溫州高端消費品市場需求旺盛和高端消費品進口稅率高等特點，用足用好海關特殊監管區域商品展示、保稅政策，推動形成區域性的高端消費品銷售中心；開展臺州市保稅物流中心論證和建設工作，根據臺州市本地實體經濟的實際需求，推動工業原材料和生活消費品的倉儲物流業務發展，為當地特色產業集群做好配套服務。

作者單位：浙江省商務廳