關于構建特約監督員制度的長效機制研究

王剛王+揚宮勛

中圖分類號：D613 文獻標識碼：A 文章編號：1672—4496（2015）03—005—06

[內容提要]鑒于不規范的特約監督員制度，監督員和派駐單位經常人浮于事，監督效果較差。通過改革現有制度，建立長效機制，深入了解派駐單位的工作情況，客觀反映人民群眾訴求，實現將監督工作落到實處的良好效果。

[關 鍵 詞]特約監督員；制度；長效機制

一、特約監督員的含義

所謂特約監督員，是人大、政協根據有關政府機關及其所屬具有行政執法職能的單位主動要求被監督的請求，向這些單位推薦或派遣從事特定內容監督活動的部分人大代表或政協委員。這些特邀監督員的主要工作，是監督政府有關部門執法的規范性與合法性，或配合其參與廉政檢查、行風評議等監督工作。無論是人大代表，還是政協委員，基本都是以兼職形式行使監督職能，分為定期檢查監督和不定期抽查監督兩種形式，監督類別也基本是司法監督、行政監督和經濟監督等幾類活動，而監督內容主要包括：國家憲法、法律和法規的實施監督；重大方針政策的貫徹執行監督；國家機關及其工作人員的工作監督。特約監督員通過批評和建議行使監督權，進行有效監督。

二、特約監督員的起源

中國共產黨第十六屆四中全會《決定》指出：“發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，最根本的就是要把堅持黨的領導、人民當家做主和依法治國有機統一起來。”全面貫徹四中全會精神，聘請黨外代表人士（包括民主黨派、無黨派人士）擔任特約監督員，并有效開展監督工作，正是實現黨的領導、人民當家做主、依法治國三者統一的新型民主形式，在特約監督工作中擴大了公民有序參與權利，完善了具有中國特色、人民當家做主的新型監督機制和體制。

1989年12月30日，中共中央14號文件就“如何堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度”提出意見，其中第11條規定：要“聘請一批符合條件和有專門知識的民主黨派成員、無黨派人士擔任特約監督員、檢察員、審計員和教育督導員等”。從那時起，聘請黨外人士擔任特約監督員，就成為落實中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的一項具體措施。隨著我國社會主義民主政治建設的發展，黨中央十分重視具有中國特色監督機制和體系的建設，一支包括人大代表、政協委員、社會各界人士組成的特約監督員隊伍不斷發展壯大，在推進我國社會主義民主政治建設中發揮了重要作用。

三、特約監督員的新特點

經過多年的探索和努力，特約監督員工作逐步形成層次高、范圍廣、方式新等多元特點。

（一）特約監督員來源多元化。傳統上，政府機構特約監督員人大代表和政協委員居多，其次來源于民主黨派和無黨派代表人士，最后擴展到工商聯、宗教界或其他可使用的社會人士。

（二）特約監督工作納入懲防體系建設。在各地區，無論是紀委監察局黨風廉政建設，還是反腐敗工作的總體部署，都不約而同地把特約監督員工作列入重點，如年度工作安排、長期規劃、完成時間進度等，保證工作的有序性。

（三）多方面完善創新特約監督。在監督層次上，主要以社會影響大、群眾關注度高為主，注重宏觀思考問題、建言獻策。在監督范圍上，凡涉及行政監察業務，特約監督員都有權參與，凡涉及監督對象個人問題，都有權行使監督。

四、特約監督員在監督過程中出現的問題

（一）派駐單位對特約監督員的逆向監督機制缺失。人大、政協受被監督單位委托，遴選出優秀的人大代表和政協委員，擔任各級政府機構的特約監督員。我們經常看到特約監督員對政府機構的正向監督，履行監督職能，卻鮮為少見派駐單位對特約監督員的逆向監督。派駐單位考慮到工作的便利性，人大、政協的影響，及特約監督員的臉面，即使了解監督員有“在其位不謀其政”現象，也都得過且過。面對人大、政協的特約監督員年度考核，基本“好話連篇”，沒有任何實質內容。科學有效的監督絕不是簡單的單向監督，而應是雙向監督，即相互監督、彼此制約關系。這里面有兩層含義：第一，特約監督員與被監督單位實行相互監督，而不是傳統意義的特約監督員對派駐單位的單向監督；第二，監督內涵包括自我監督和對象監督兩部分，而不是拋棄自我監督。具體表現為一方面無論是人大、政協，還是派駐單位，都缺乏對特約監督員違紀違規的處罰規定；另一方面缺乏對特約監督員的考核制度和獎懲機制。雙向約束是提高特約監督職能有效性的方法之一。

（二）聘請特約監督員的行政單位隨意確定。聘任特約監督員工作制度的優點不言而喻：其一，密切人民群眾與黨和政府的魚水情深關系；其二，促進黨政機關黨風廉政建設步伐穩步提升。但是據調查，沒有任何文件規定哪些行政單位必須聘任特約監督員，由于沒有正式文件規定，聘任、擔任特約監督員的工作機制不健全，行政單位在聘任特約監督員過程表現出較強的隨意性，如是否聘任特約監督員取決于黨政主要領導的重視程度，派駐單位具有決定權，履行監督權力缺少制度層面有力支持，聘任情況千差萬別。如公安部門、法院、檢察院、審計等部門相對比較重視特約監督事宜，但許多政府部門或直屬機構則表現得參差不齊。

（三）非正式渠道舉薦，自行聘任特約監督員。沒有經過人大、政協機關的正式考核、推薦，自行聘任人大代表或政協委員作為特約監督員，監督工作質量迥然不同。這其中包括兩種常見的情況：第一，聘任專業和能力不足之人。一些行政單位根本沒有經過認真考核其專業背景和工作經歷，通過熟人介紹，就自行頒發聘書，能否監督到位可想而知；第二，聘任人情與關系之人。從行政單位角度考慮，選擇有利于自身利益的、聯系密切的代表、委員作為聘任對象，榮譽拱手相送，被聘特約監督員“投桃報李”，監督作用和效果差強人意。

（四）聘請特約監督員的工作流于表面形式。政府機關聘任人大代表、政協委員擔任特約監督員僅為應付檢查，發放特約監督員聘期證書后，聯系次數寥寥無幾，如工作通報會、建議、意見座談會等。即使偶爾為之，對于特約監督員的意見或建議，往往以各種理由持否定態度，或者對建議采納與否、實施進度如何三緘其口，讓特約監督員感到花費大量心血的監督成績不被重視，付之東流，嚴重挫傷監督工作的積極性，監督熱情隨之大減。

（五）特約監督員欠缺工作責任心和基本素質。由于一些特約監督員素質不高、責任心不強，僅把它作為身份和地位的榮譽光環，被聘后總是以各種理由推掉行政單位的各項活動，常年不反映群眾訴求或建議和意見，不作為現象非常明顯。由于不主動了解和學習，幾年的監督生涯之后，對監督對象仍一知半解，或者受監督對象之托幫助掩蓋錯誤或不足，群眾困難不聞不問，特約監督員的社會形象被上述人員毀之殆盡。對于以上缺少基本素質和監督工作責任心的特約監督員，杜絕以各種理由聘用，這兩個要素缺失比工作能力差的特約監督員更可怕，不僅損害特約監督員隊伍，更影響政府機關的社會公信力。

五、特約監督員監督不力的原因分析

（一）機制制約因素。1、被監督單位的內行與特約監督員的外行之間的矛盾。由于部分政府機關的專業性、政策性很強，如果不是內部專業人士，很難看出一些問題的端倪，如涉及司法機關法院審判專業知識和政策性規定審判程序，在庭審旁聽過程中，法院都會按照既定的法定程序進行全程錄像且極其規范的審判，特約監督員如果是外行，很容易被這些“假象”所蒙蔽，認為法院庭審法官工作態度認真、按照司法庭審程序有序進行；但是，事實并非如此，經常有法官與訴訟人暗中勾結，領導干部干涉庭審案件等問題出現，通過事先串通準備后，經過縝密“漂洗”庭審材料后，在庭審過程中，很難被特約監督員在短時間內看出其中的破綻。所以，為了有效實施監督，特約監督員必須經過不斷錘煉由外行轉變為內行，這時才能實現精準監督。

2、派駐單位的被動監督與特約監督員的主動監督的矛盾。特約監督有主動監督和被動監督兩種，我們現在所采用的多為被動監督，如政府機關邀請政協委員擔任民主監督員，是否能被邀請主動權在于政府機關單位，而不在于政協組織。這里就出現為了粉飾本單位的公正、廉潔、民主的機關形象，被動地邀請監督員進行“面子工程”式過場監督，而非真正意義的為了完善自我而聘用外力監督力量；而人大、政協組織為了完成人民“重托”，依據國家規定或政策，應政府部門之邀擔任特約監督員，在缺乏專業知識、內動力，心態、信息不對稱等多重障礙下，監督過程多流于形式。所以，完善的特約監督體系，既包括監督主體積極主動嚴格監督，對國家和人民負責，即主動監督；也包括派駐單位心甘情愿、自我完善主動接受被監督，對本單位和服務對象負責，即被動監督。解決主動監督和被動監督之間目標分歧性矛盾，是未來構建科學、合理的特約監督體系的必經之路。

（二）人為制約因素。特約監督員隊伍主要由人大代表、政協委員，以及有代表性社會人士組成，人員心態參差不齊，所以，在人員因素中，一旦主觀不作為心態占據主導時，很難發揮特約監督員的監督作用。主要人為因素表現為以下幾個方面：第一，沽名釣譽型。通過不正當渠道當選為兩會代表，同樣手段進入特約監督員隊伍，只需要這些“美麗稱號”，從不思考為民服務。第二，關系維持型。有的監督員與派駐單位同志故意拉近關系，希望通過被監督單位達到可以利用的目的。第三，明哲保身型。不想通過監督與被監督關系“制造矛盾”，害怕“壞話反饋”影響到自身前途和發展。第四，能力不足型。有監督的愿望，但是由于信息不對稱或自身專業知識匱乏，監督不到位。第五，組長無為型。由于派駐單位刻意拉攏特約監督組組長，致使組長“睜一眼，閉一眼”，任由監督不作為，其他監督員在組長示意下也保持緘默。

（三）信息制約因素。在信息社會，信息的重要性不言而喻。高效、精準獲取監督對象、單位的工作動態或違規信息，通過信息掌控啟動監督程序，用全程監督代替事后監督，其精準性、科學性和適度性“三維監督”落到實處，否則失去信息支撐，很難有所作為。知情權是信息暢通的基礎和前提，具體表現為兩個方面：第一，在制度層面上沒有知情權明文規定。在構建特約監督員工作制度上，規定了很多權利，如表決權、監督權、評議權、調查權、建議權等，很多時候唯獨缺少知情權，在這一權利認知不足的前提下，行使其他權利的可靠性可想而知。第二，知情權的知情界限模糊難辨。雖然有的文件模糊提到知情權利，但具體到知情范圍、知情內容、知情時間頻度等留給特約監督員無限遐想，如“與派駐單位聯系……了解和熟悉派駐單位情況。”上面提到很多監督界限基本處于模糊和不確定狀態。所以，知情權是提高監督效率和效果的前提和基礎。

六、構建派駐特約監督員制度的長效機制

（一）派駐單位建立特約監督員培訓制度。由于特約監督員對被監督單位的專業領域知識和政策法規的欠缺，有時很難實現準確到位的有效監督，這時被監督單位應該及時、定期為特約監督員隊伍進行業務培訓，包括國家政策法規、專業、業務基礎知識、經常容易出現問題的監督重點等，這些培訓內容能有效地幫助特約監督員提高其監督能力和水平，更好地把握監督重點和領域，以及容易出現違規、違紀的問題點，這樣監督員才能做到目的明確，有的放矢。由于特約監督員都是其他單位兼職工作人員，都有自身的分內工作，所以在培訓時每次時間一定不要過長，時間間隔不要過頻，講解內容盡量少講非常專業的術語，多用通俗易懂語言代替。在監督培訓形式上，可采取監督現場培訓、PPT演示培訓、場景設計培訓、角色互換培訓、座談交流培訓等形式多樣的培訓，多元化培訓能從不同角度感悟被監督單位或對象的違紀、違規操作點，同時針對性將被大大加強。對于培訓效果而言，監督業績是檢驗特約監督員是否正確、有效行使監督權并產生一定“成果”的唯一標準。這里所說的成果，是指普通百姓反映某些方面問題非常強烈，而特約監督員通過行使監督職能能夠查出問題原因和違規違紀當事人。如果達不到上述效果，則說明特約監督員培訓工作不到位、走過場，起不到應有的作用，應及時改變培訓方式或培訓重點。

（二）建立派駐單位紀委監察與特約監督聯動制度。政府機關根據監督工作需要，由紀委監察部門牽頭，聘用各級人大代表、政協委員作為特約監督員，建立紀委監察和特約監督的聯動工作機制，實現對本單位行政執法、司法審判和管理程序等進行有效監督的一種反腐制度。由于單位紀委在日常工作中很容易發現腐敗違紀行為，但是又與相關人員是同事或領導，或是無權或是礙于面子，很難起到監督作用，這時紀檢人員可通過無關聯的特約監督員將違紀行為反映給單位或上級紀委，這時開展“有舉必查”順理成章，可以更好平衡工作和情感之間的矛盾。同時，建立聯動監督網絡，根據部門的重要程度，設置多個特約監督員小組，進行對口監督，參與重大事務的全程參與和監督，出現違紀苗頭及時制止或報告，源頭預防勝過事后懲罰。作為保障，以制度形式確定監督職責、監督事項或范圍、特約監督員、被監督對象的權利和義務等，以保證監督效果有效性。

（三）建立健全特約監督員工作制度。建立健全監督工作制度，是增強監督工作實效的前提和法寶。特約監督員在相關制度下開展監督工作，是更好履職、增加實效的有力保障。特約監督員工作制度包括監督員舉薦條件、監督工作的基本原則、監督的責任、權利和義務、監督內容、監督方式等，依據這些特約監督者在進行監督工作中就有章可循，工作起來得心應手。在黨委政府大力支持下，將特約監督范圍擴大到與群眾密切相關的所有行政部門或服務部門，如城建、環保和市政等相關機構，出臺相關文件強制這些機關或部門必須聘請人大代表、政協委員作為特約監督員，充分發揮法律監督和民主監督的作用。

（四）推薦專業對口或有代表性和影響力人員制度。人大、政協組織必須改變往日的傳統方式，以“主動派駐”代替“被動受邀”，積極主動開展特約監督員的組織和推薦工作，“統選統派”是新形式的主要特色。這里所談的推薦必須符合兩個基本條件：第一，自身素質良好。主要包括政治素質過硬、辦事公平、公開和公正、熱心監督和參政議政工作、作風扎實、責任心強等。第二，專業能力較強。由于派駐單位的工作特點千差萬別，推薦專業對口，且對監督內容或相關法規耳熟能詳的人員擔任特約監督員，能最大限度發揮專業人才優勢，將監督工作做到極致。

（五）構建監督結果對監督對象強大制約力量制度。特約監督員的監督結果（如建議）能否被監督對象單位所采用，主要取決于被監督單位是否愿意修正，這也進一步削弱其功能的發揮。所以，特約監督員的監督意見、建議能否被執行，是完善特約監督員制度的關鍵問題。借助于法定程序建議權，特約監督員由人大和政協聯動組織和選派，延續法定監督方式，在特約監督員不滿意或監督對象拒絕答復的情況下，可向人大常委會提出處理建議，人大則依法監督，強化特約監督員的監督力度和實效。

總而言之，構建特約監督員制度長效機制之路任重道遠，需要各方面通力支持和配合，考慮主觀和客觀各項影響因素，避害趨利建立制度和機制，發揮特約監督員的重大作用，實現多贏局面。