應高度重視縣域人口下降區社會治理新需求

彭偉斌 陳曉慧

應高度重視縣域人口下降區社會治理新需求

彭偉斌 陳曉慧

縣域是治國理政的基石和底座，我國自古以來就有群縣治天下的傳統。目前，我國縣城和小城鎮所依托的縣域，約占全國總面積的94%以上，占全國總人口的70%以上。進入新世紀以來，我國縣域人口經歷了空前的變動。“六普”結果顯示，全國已有1022個縣（縣級市）常住人口出現了負增長，且越來越多的縣（縣級市）正加速步入人口下降區隊列。以往面對人口增長的巨大壓力，有關公共政策研究及公共資源的配置大多聚焦于人口正增長慣性，很少考慮人口負增長慣性及其帶來的社會治理需求問題。尤其是在研究浙江人口增長與流動人口問題時，更多從省域范圍的人口變動來考察，而對縣域人口變動及其產生的社會經濟影響關注不足。實際上，浙江省自執行現行生育政策以來，生育率水平已大幅下降。持續多年的低生育率已形成新的人口負增長慣性并產生累積循環效應，使浙江省域地理空間上出現越來越多的人口下降縣。新型城鎮化階段，這些超低生育率區域將經歷復雜而深刻的社會變遷過程，并帶來公共服務與社會治理的新需求。

浙江是我國最大的人口凈流入省份之一。相對東部地帶其他省份，無論是外來人口的絕對增加量還是增長速度，浙江省都是最高的。目前，浙江已成為僅次于廣東的全國第二個外來人口超千萬人的省份。人口總量的快速增長引起全省人口空間分布的持續變化。然而，與此同時，浙江戶籍人口卻增長緩慢，人口在加速老化，縣域人口的差異性也在逐漸擴大。自2000年以來，浙江11個地市中，衢州和麗水兩市常住人口顯著下降。從近10年來縣域人口變動情況來看，建德、淳安、新昌、嵊泗、天臺、常山、開化、龍游、蘭溪、磐安、景寧、慶元、遂昌、青田、仙居、龍泉、松陽、江山、縉云等19個縣（縣級市）常住人口出現了十分明顯的負增長。從縣域人口的機械變動來看，這19個縣（縣級市）的人口一方面表現為向域外經濟發達的大中城市聚集，另一方面表現為向域內縣城和重點中心鎮集聚，且這種人口空間分布的不均衡狀態正在加劇。相對而言，浙江經濟發達縣（縣級市）縣域人口增速更快且人口密度更高，而經濟欠發達縣（縣級市）縣域人口持續下降，其中景寧、慶元，嵊泗及淳安四縣人口下降尤為顯著，2000-2010年四縣縣域人口降幅皆超過10%。而來自浙江省衛計委的有關統計數據顯示，浙江省執行單獨兩孩政策一年來，盡管新增出生人口數量有所增加，但是增幅遠不及預期。而在這些人口下降區，生育新政“遇冷”的現象同樣十分明顯。新型城鎮化時期，浙江亟需準確把握縣域人口存量和增量關系，前瞻性地考慮公共服務體系建設與縣域人口變遷的協調性問題。

人口是經濟可持續增長的一種重要而長遠的根本性資源。無論是傳統的政府管理還是期待中的社會治理創新，皆不可忽視人口變動對公共服務供需結構和公共資源配置效率所帶來的深度影響和沖擊。目前，浙江省正在增加的大面積人口下降區及其帶來社會經濟影響客觀上對公共服務體系建設及社會治理創新帶來新的需求，浙江有必要參照國際經驗在如下幾個方面大力推動社會治理創新，提升公共服務水平應對人口變動的有效供給能力，以促進人口下降區社會經濟可持續發展。

一要重視超低生育率帶來的社會治理需求。經過30多年嚴格的計劃生育管理，浙江育齡婦女已形成晚婚晚育少生的超低生育率模式，即使放開生育政策，新增出生人口難以大幅反彈。浙江人口下降較快的縣（縣級市）通常也是計劃生育政策貫徹得最好的縣（縣級市）。以往針對人口發展的社會治理幾乎為空白，計劃生育管理體系是以控制生育為導向的典型政府管理，而公共衛生服務偏重于醫療需求滿足，對公共衛生和保健關注不足。在人口負增長區域，這種各自為政的政府管理模式已越來越難以適應人口發展與變化的新需求。縣域人口變動的嚴峻形勢客觀上要求地方政府需盡快轉變職能，調整原有政府管理型架構，同時進一步優化和放寬生育政策，以盡可能地彌補常住人口赤字；另一方面，應激勵各類社會組織為育齡婦女提供產前、產中及產后的多樣化、市場化的生殖健康服務，重點應放在人口過疏化的農村地區醫院、婦幼保健機構及鄉鎮街道衛生院。計生委和衛生局合并后的衛計部門應盡快統合公共衛生與計劃生育的公共服務，大力實施社會治理創新，構建政府、社會組織和家庭共同參與的社會治理長效機制。

▲在人口大量外遷以及農村人口老齡化加劇情況下，人口下降區的農村家庭養老功能實際上已大大弱化，農村醫療、養老和護理資源以及這些公共服務的可獲得性與便捷性是農村老齡人口最迫切的現實需求

二要重視人口加速老齡化帶來的社會治理需求。未來10-20年，將是浙江人口下降區人口老齡化增速最快、增量最大的時期。目前，這些人口下降區應對老齡化尤其是農村老齡化主要是通過構建社會保障來實現的。這種政府管理型的應對措施實際上難以充分發揮作用，在人口大量外遷以及農村人口老齡化加劇情況下，人口下降區的農村家庭養老功能實際上已大大弱化，農村醫療、養老和護理資源以及這些公共服務的可獲得性與便捷性是農村老齡人口最迫切的現實需求。在新型城鎮化時期，人口下降區中心鎮（村）建設的基礎設施和公共服務亟需調動社會力量來參與，通過靈活的政府采購社會服務來進行再配置，以確保農村老齡人口醫療和護理服務的可獲得性。由于大多數人口下降區存在人口過疏化問題，縣域人口正在向縣域中心城市和中心鎮集聚，政府在公共服務項目規劃和公共資源配置時，應以中心城市為中心建設覆蓋縣域中心鎮的醫療和養護快速響應系統，充分調動非盈利性社會組織和社會成員的積極性，提高人員配置和服務落實的針對性和靈活性，著力破解鄉鎮醫護人員老齡化問題。另外，人口老齡化加速對縣域經濟可持續發展正在形成巨大沖擊，在招工、市場等諸多因素的綜合影響下，傳統鄉鎮企業正在加速瓦解或撤離，這些人口下降區比任何時候更渴望“第二次人口紅利”的開發，習慣于控制人口的政府管理迫切需要向社會治理轉型，只有在政府與市場力量的協同治理下才能完成這個艱巨的任務。在老齡人口持續增長預期下，縣域老年人健康、娛樂、養身等多元化需求也隨之增加，人口下降區只有采取社會治理的理念來調整和優化現有公共服務體系，才能更好地實現縣域老齡人口在經濟上有支撐、精神上有慰籍，生活上有照料。

三要重視人口凈遷出帶來的社會治理需求。相對人口正增長縣（縣級市），人口下降縣（縣級市）不僅表現出人口自然變動進一步趨于下降，而且在人口的機械變動上表現為長期性的人口凈遷出。戶籍人口大量流出，導致更為嚴重的留守兒童教育問題，歸納起來主要體現在三個方面：一是由于生源家庭分布過于分散，上學路途遙遠，難以解決好交通服務；二是師資隊伍老化；三是藝術師資缺乏。由于教育公共服務供給的模式仍然停留于傳統的政府管理模式，只能從校舍建設等外部環境上提供一定的教學支持。在很多人口下降區，盡管學校的硬件資源配套良好，但是低齡留守兒童住校、師資不足和培訓服務不到位的問題尚未解決好，特別是留守兒童家庭教育缺失和心理發展方面的問題，通過政府來提供教育公共服務是無法解決好的。上文研究表明，生育政策調整后，人口下降區將迎來一個政策性補償生育高峰，在農村人口外出務工仍將持續的情況下，人口下降區無疑將新增更多的留守兒童，教育部門應盡早實施針對人口下降區的教育社會治理創新，充分發揮專業性社會組織和市場力量的積極性，動員盡可能多的志愿者等社會性力量，為縣域全體適齡兒童提供良好的學前教育和義務教育服務。

四要重視人口集聚率提高帶來的社會治理需求。在人口自然變動和機械變動的共同作用下，新型城鎮化時期浙江人口下降區人口流動的推拉效應將更為顯著。由于鄉村人口和產業空心化嚴重，縣域城鄉人口分布正在發生歷史性的變化，城鎮人口集聚率不斷提高，像云和、景寧等人口下降較為顯著的縣（市）城鎮化率已經達到甚至超過了浙江省的平均水平。這種人口再分布過程，迫切需要從社會治理的視角來實施城鄉一體化的人口與產業發展規劃。由于缺乏社會組織、市場力量特別是民眾的參與，人口下降區制定的各類規劃具有強烈的政府管理色彩，缺乏前瞻性和實用性。如很多鄉鎮在人口大量外遷，空心化加速和企業招工、招商困難的情況下，還在大搞拆遷和建設工業園，對人口變動的趨勢把握和判斷不足。人口加速向城鎮集聚將是人口下降區城鄉人口分布的趨勢，然而現階段地方政府推動人口集聚工程是通過行政機制來推動的，政府主導的特征非常明顯。從目前農村人口向鎮區集聚的動機來看，大致可分為教育性集聚、就業性集聚和養老型集聚三種類型。其中教育性集聚主要是由于行政村空心化失去了傳統的教育公共服務功能，為了解決孩子的上學問題而遷移到鎮上；就業性集聚是出于就業和增加收入考慮，但是既不想離鄉也不愿離土的農民，具有集聚到鎮上的意愿；養老型集聚主要是為了更好地利用醫療和養老等公共服務而遷移鎮上。顯然，政府應運用市場機制來調節城鄉人口分布。針對這三類農村人口的集聚，更適合實施社會治理創新，以便于采取差別化的措施來推動。人口集聚帶來的就業、教育、醫療和社保等系列需求，特別是農民的市民化過程，實際上借助社會治理的方式和途徑可以得到更好的滿足。顯然，縣域人口有效集聚為社會治理的提供了巨大的創新和發展空間。

五要重視鄉村空心化帶來的社會治理需求。從人口下降區人口變動的趨勢來看，如果不進一步放寬生育政策，或者放寬生育政策后婦女總和生育率未能得到期望的回升，則人口下降區鄉村空心化現象將更加嚴重。人口變遷導致的鄉村經濟凋零和鄉村社會消失，實際上是土地、勞動和貨幣商品化后對農村社會構造的一種破壞，這無疑會加劇農村社會經濟的內在不穩定性。在集體化終結以及農村熟人社會塌縮的時候，亟需社會治理的有效跟進。這就產生了人口下降區社會治理主體和客體的創新需求。從主體上來說，農民在進城，特別是在國家徹底取消農業戶口后，農民的生產方式和生活方式將與傳統的農村社會漸行漸遠。浙江在完成下山移民、宅基地復墾等系列工程后，大規模市場化的農村土地流轉卻沒有有效地帶動起來。新型城鎮化時期，浙江人口下降區要完成農業現代化和實現城鄉發展一體化，將比以前更需要農民企業家和農民創業者，因而亟需培育大量職業農民、大型農業企業、農業合作組織等參與農村社會治理主體。而縣域人口再分布和人口過疏化需要建設更為多元化的鄉村社會治理主體來協調鄉村發展一體化演進中的諸多關系，這就需要充分挖掘鄉鎮政府、村黨支部、村民委員會、村民個人及各種民間組織的治理潛能，通過增強社會治理主體參與社會治理的能力來推進新型城鎮化。從社會治理的客體來看，隨著人口變動，轉型中的農村社會，有關土地產權交易、房屋抵押、農村金融支持、農業技術推廣等都亟需社會治理從目標、內容、途徑等多個層面提供創造性供給。質言之，鄉村空心化后帶來的國土空間開發和農村社會復興，是新型城鎮化時期艱巨而有意義的一項民生工程，沒有民眾、企業和更多社會組織的參與是無法完成的。

歸納而言，縣域治理作為國家治理體系中的一個重要層次，其有效運行是浙江社會治理的堅實基礎之一。人口變遷與發展的復雜性無疑對地方政府的社會治理能力帶來新的挑戰。然而，縣域人口過疏化、少子老齡化在增加縣域社會治理難度的同時，也正在內生社會治理的創新需求，客觀上要求社會治理體系從一個封閉式的治理結構轉向開放式的治理結構轉型，以此推進地方社會治理體制創新，提升社會治理水平。

〔本文系2014年浙江省社會科學規劃項目“浙江省人口下降區小城鎮人口發展與空間集聚變動研究”（14NDJC034YB）及2013年度浙江省高校重大人文社科攻關計劃項目“浙江省改革試點小城市發展模式比較研究(2013GH014)階段性研究成果。〕

作者單位：上海社會科學院經濟所/杭州師范大學經濟與管理學院