破題自“一本總規”開始

破題自“一本總規”開始

“總規”是神，“總圖”是形。規劃成果固然是要“神形兼備”，但“神”是靈魂和頭腦，而“形”則是軀干和四肢

日前曾以開化“多規合一”試點中的“三個一”之總體構想，談過自己對探索市縣規劃體制改革的一點想法。不料成稿次日，就讀到了中央全深改領導小組第13次會議的新聞報道，其中特別引起我關注的是兩條。一是總書記強調“試點是改革的重要任務，更是改革的重要方法。試點能否邁開步子、趟出路子，直接關系改革成效”。二是“會議同意海南省就統籌經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃等開展省域‘多規合一’改革試點。”

回想我到開化和試點一線的同志們所做的交流，深感中央的改革決心堅定和思路明晰。原先心想現有體制短期內不可撼動，規劃改革限于市縣的市不但指向縣級市，還包括了設區市已屬不易，短期內就別想更高層級的作為，不料今日試點，居然還擴大到了省級。且在試點地方普遍困惑糾結于“上面不動下面動，越動越被動”；“條條不改塊塊改，越改越難改”之時，總書記的一番對試點工作的振聾發聵、撐腰打氣，無疑是為改革注入了更為強大的精神力量。

開化的規劃體制改革，發端于“一本總規、一張總圖、一套體系”的“三個一”總體構想。但作為突破口，還是選在了第一個“一”，也即“一本總規”上。這是因為，“總規”是神，“總圖”是形。循此理解，開化規劃試點首先從編制好“一本總規”開始。但是具體承接這一開創性任務的浙江省發展規劃研究院，更有一個傳統的業務指導思想在那里起作用。也即他們經常掛在嘴上的兩句話：“以（課題、戰略）研究帶規劃、以規劃帶項目（咨詢、評估）”。他們不急于上手就編制，而是首先做了一個《開化縣發展總體規劃框架思路》的研究，理清和厘定一下這一創新規劃的功能定位、性質特點、基本思路和基礎數據（圖件）。待這一切成竹在胸、爛熟于心之際，規劃成果本身不過就是倚馬可待、下筆千言的事情了。

當然，這個“發展總規”也不是空穴來風、無中生有的東西。說得透底一些，其實就是傳統發展規劃與時俱進的創新而已。但在我來看，歷來的發展規劃編制及其成果，也有幾個很突出的問題。一是期限上，發展規劃短而城鄉、土地、環保等規劃長，前者難以指導后者；二是在內容上，發展規劃偏重于目標和任務，對國土空間開發的約束性偏弱；三是在地位上，發展規劃缺乏專門的法律支撐；四是在審批上，發展規劃審批層級低，其它空間規劃審批層級高，存在著一定的錯位。總體而言，前兩者更多是技術性的，后兩者則是體制性的。

開化規改試點從技術上的“問題導向”出發，一是明確“發展總規”雖然規劃期限目前還是五年，但主要目標任務和空間布局，都展望到2030年也即15年。事實上，以長規劃期限標榜的城鄉、土地規劃，執行過程中也是大體五年修編一次。待今年五中全會過后，發展規劃是否會借鑒那種“長編短修”的模式辦理，也未可知。

二是依托空間規劃的既有成果，強化“發展總規”的空間布局定位和優化導向。站在前人的寬闊肩膀之上，結合對開化縣域國土空間資源綜合評價最新成果、中長期發展趨勢戰略分析、開展城鎮發展、農業生產和生態保護“三類空間”的整合劃分，提出“源于過往但又高于過往”的戰略性、基礎性、綜合性、統領性的空間總體安排，是本次“發展總規”研究的一大要義。于是，我們讀到了20張附圖的清單：從資源環境承載能力評價圖、縣域“兩規（在此指城鄉和土地）建設用地差異圖，到空間結構示意圖、“三類空間”總圖；從縣域城鎮發展格局圖、生態紅線圖，到縣域產業布局示意圖、綜合交通示意圖。如此等等，不一而足。

至于涉及體制的后兩條，別的地方困惑糾結倒也罷了，類似開化這樣的試點地方實在大可不必。所謂試點，就是讓你對既有做法有所改革、有所突破。如若一切是“外甥打燈籠——照舅（舊）”，又何必授予您試點的“尚方寶劍”呢？當然，改革也不是折騰，更不是胡鬧，您要得講得出“觀照”和“探索”的道理來——就像總書記說的，“要牢固樹立改革全局觀，頂層設計要立足全局，基層探索要觀照全局，大膽探索，積極作為，發揮好試點對全局性改革的示范、突破、帶動作用”。

浙江省政府咨詢委學術委副主任、研究員