德國檢察權配置概覽

朱超然

內容摘要：德國檢察制度是世界上最具特色的檢察制度之一。在檢察機關的組織結構和領導體制方面，德國以“三權分立”的議會內閣制為政權組織形式，檢察機關屬于具有司法屬性的行政機關，實行“檢察一體”的領導體制。在檢察官的任職和晉升方面，德國檢察官的職業準入制度非常嚴格，任命后非因法定事由和法律程序不被免職。在檢察機關的職能方面，包括對刑事犯罪進行立案和偵查，提起公訴以及負責刑罰的執行等。在檢察機關的監督制約方面，通過被害人、上級檢察機關或司法部等方面的監督，有效防止檢察權的濫用。

關鍵詞：德國 檢察機關 檢察一體 檢察權

德國是歐洲最大的經濟體和第二人口大國，早在19世紀中期，德國按照法國模式引入檢察制度，并隨著社會發展不斷予以完善，使德國檢察制度成為世界上最具特色的檢察制度之一。目前，作為司法體制改革的有機組成部分，我國的檢察改革已經全面啟動，而檢察權的配置無疑是改革的重點，通過對德國檢察權配置的了解，有助于為檢察改革提供有益的參考和借鑒。

一、檢察機關的組織結構和領導體制

（一）組織結構

德國以“三權分立”的議會內閣制為政權組織形式，檢察機關屬于具有司法屬性的行政機關。德國沒有統一的檢察院組織法和檢察官法，其組織結構由法院組織法、刑事訴訟法等法律予以規定。在整個司法體系中，檢察機關與普通法院對應設置，檢察機關分為聯邦總檢察院、州總檢察院和州檢察院三級，普通法院分為聯邦最高法院、州高級法院、州法院和地方法院四級，地方法院的檢察事務由州檢察院負責。在案件類型和地域范圍上，檢察機關的案件管轄范圍與相對應的法院一致。

聯邦總檢察院是德國的最高檢察機關，但它與各州檢察機關之間不是領導與被領導的關系，只存在訴訟程序上的關系。聯邦總檢察院由聯邦總檢察長領導，對聯邦司法部長負責并接受其領導。辦公地點設在卡爾斯魯厄和萊比錫，主要負責處理恐怖活動犯罪等涉及聯邦整體利益的案件。各州設州總檢察院和州檢察院，州總檢察長是州檢察機關的最高首長，對州司法部長負責并接受其領導。在檢察機關內部，可以根據案件類型設立不同的處室，具體情況取決于檢察院的規模大小，如青少年犯罪處、謀殺傷害犯罪處、毒品犯罪處、經濟犯罪處等。一個處里有若干個檢察官，由高級檢察官擔任處長，負責全處的行政事務并把握業務平衡。其中，州總檢察院通常被稱為“中間環節”，既要接受州司法部的領導，又要對下屬的州檢察院進行監督和管理，主要手段包括：定期對下級檢察院的業務工作進行檢查；要求下級檢察院對辦理的大案、要案及時報告，就辦案策略等問題進行協調；對下級檢察院的年輕檢察官進行崗前培訓；處理對下級檢察院的投訴案件；辦理下級檢察院上交的疑難案件；對下級檢察院的工作崗位進行調整；開展國際刑事司法協助事宜；對下級檢察院發出指令并協調各檢察院之間的合作等。

（二）領導體制

德國檢察機關實行“檢察一體”的領導體制，檢察官在執行職務時遵守上級的指令，接受同級司法行政長官的官方監督，但也具有相對的獨立性。德國是聯邦制國家，聯邦和各州均有自己的立法機構、行政和司法機構，檢察院的人事任命、財政預算、培訓進修等，均由聯邦和州的司法部負責。但是，司法部和檢察院之間并不存在嚴格的命令與服從的關系，司法部主要是通過制定政策對檢察工作進行指導，一般不過問具體案件。為了確保政策的執行，司法部有權就個案辦理向檢察院下達指令，如建議對某起證據不足的案件中止調查，但這種指令是建議性而不是強制性的，檢察官可以對該指令提出異議，并通過上級與司法部進行協商。目前，德國理論界對司法部的個案指令權存在爭議，認為其存在干預司法的隱患，但實踐中尚未發現這種情況。

在檢察機關內部，下級檢察官必須服從上級檢察官的指令，各級檢察官必須服從檢察長的指令，這一點使檢察官的身份更類似行政官員。檢察長通常會針對某類案件提出一項基本原則，要求檢察官予以貫徹執行，如將涉及逮捕令的證據材料轉換為電子文檔，以提高訴訟活動的效率。此外，上級指令權還體現在：對于檢察官在實習期撰寫的公訴書，需要經處長簽批才能發出；如果檢察官不同意法院判決擬提出上訴，需要由處長或檢察長批準；涉及國際刑事司法協助的文書，必須由檢察長或副檢察長簽署。但是，檢察官在業務工作中具有較強的獨立性，甚至可以自行簽發起訴書，對于文書收發等行政事務，則由統一的服務部門負責辦理。除了重大、疑難案件之外，檢察官一般不用向上級請示匯報。實踐中，檢察長和檢察官如果對某一案件應否起訴發生了分歧，需要進一步了解情況，和檢察官會談，爭取達成共識。如果檢察官拒絕不接受檢察長的建議，檢察長有權對檢察官辦理的案件行使接管權和轉移權，但實踐中這種情況非常少見。

二、檢察官的任職和晉升

德國檢察官是公務員，權利義務由公務員法規定。聯邦檢察機關的檢察官包括聯邦總檢察長、聯邦副總檢察長和聯邦檢察官；州檢察機關的檢察官包括州總檢察長、州副總檢察長、州檢察長、州副檢察長、高級檢察官和普通檢察官。此外，德國在州檢察院設置“準檢察官”職位，有權單獨辦理輕微的普通刑事案件。“準檢察官”屬于司法公務員，但不屬于檢察官序列，其地位低于檢察官。

在德國，檢察官是一個穩定且受人尊敬的職業，因此對法學院的畢業生十分具有吸引力，然而檢察官的職業準入制度非常嚴格。德國檢察官的培養主要依托大學的法律系，希望進入大學學習法律者，必須通過由各州組織進行的一年一次的高中畢業考試。學生獲得進入大學法律系之后，要學習刑法學、犯罪學、民法學、法理學、法哲學、法社會學等課程，課程設置基本上與國家司法考試內容相對應。德國對包括檢察官在內的司法職業人員的資格要求相同，即必須通過兩次國家司法考試。第一次考試是在大學法律專業畢業之后，側重于考察應試者的法學理論水平。通過第一次司法考試之后，需要在法院、檢察院、律師事務所或政府部門實踐至少兩年，由有經驗的法官、檢察官、律師作為指導老師，通過實踐熟悉辦理案件的方法，才能參加第二次司法考試。第二次司法考試由國家統一命題，側重于考察應試者的司法實務能力，由法院院長、檢察長參與測評。德國司法考試制度的宗旨是選拔最優秀的法律人才進入司法官隊伍，在通過兩次國家司法考試之后，只有考試成績達到良好或優秀的考生，才具備檢察官的選任資格。由于擔任檢察官與擔任法官的任職資格相同，在聯邦和各州的層面上，檢察院和法院之間的人員流動較為頻繁，以防止司法人員的業務素質過于單一。

在德國，檢察官職務晉升由司法部決定，而不是由檢察長決定。為了保障檢察官享有公平晉升的權利，當檢察長、副檢察長或高級檢察官出現空缺以后，實行公開選拔。檢察官職務晉升以考核的方式進行選拔，無需組織專門考試，檢察官的學歷水平、辦案工作和調研能力等都是重要的考核指標。由于德國沒有規定檢察官職務必須逐級晉升，當州檢察院的檢察長出現空缺時，每個檢察官從理論上都有資格報名。但事實上，主管部門會公布空缺職位和錄用條件，通常要求具有下一級職位的工作經歷，越級晉升在實踐中極為罕見。在州的層面上，檢察官職務晉升須由本人提出申請，州總檢察院審核并推薦人選，州司法部根據工作考核選拔他們認為最優秀的檢察官任職。同時，德國實行上級檢察院從下級檢察院中遴選檢察官的制度，以保證上級檢察院檢察官具備較高的業務素質和豐富的實踐經驗。新任檢察官必須先在州檢察院工作，經過一段時間后才可以選拔到州高級檢察院任職。

德國的檢察官是終身制，一旦任命，非因法定事由和法律程序不被免職。由于德國對檢察官規定了嚴格的考試制度和升遷制度，因而普遍素質較高，但因選拔嚴格、所需時間長，也使得檢察官的平均年齡偏高。

三、檢察機關的職能

德國檢察院在刑事訴訟中具有十分重要的地位和作用，它是偵查機關、控訴機關和執行機關，其職能包括對刑事犯罪進行立案和偵查，提起公訴以及負責刑罰的執行等。

（一）實際控制并指揮警方的偵查活動

德國實行“檢警一體化”的偵查模式，盡管檢察院和警察機關是兩個相互獨立的機構，分別隸屬于司法部與內政部，但檢察院對于警察享有偵查業務上的領導權，即對警方在各階段的偵查活動進行領導并對其合法性予以監督。檢察官在偵查中具有非常廣泛的權力，如果認為案件證據達到了“初始嫌疑”的程度，就可以對案件進行偵查。但是，由于檢察院缺乏足夠的人員、專門的偵查技術和設備，除非案情特別重大，或者警方在偵查過程中需要通過檢察院向法院申請有關強制措施的令狀，檢察院很少直接進行偵查，往往委托或授權警察進行大部分偵查工作。在實踐中，公眾主要向警察報案，警察接受報案后，通常以書面或口頭的方式通知檢察官該案件的存在。檢察院可以向警察發出具體指令，如訊問犯罪嫌疑人的時機、頻率和內容，或者對犯罪現場發現的痕跡進行檢測等。如果不涉及重大案件或強制措施的令狀申請，檢察官一般不會干涉警察的調查活動，但有權決定提起公訴或中止偵查程序。警察既要執行檢察機關的委托和命令，又要在偵查結束時將證據一并移交檢察機關，不具有決定終結偵查程序的權力。警方需要采取逮捕犯罪嫌疑人、電話監聽、搜查住宅等強制措施的，需要通過檢察院向法院提出申請，相關證據還要達到“緊迫嫌疑”的程度。從某種意義上說，檢察院在偵查活動中類似于“頭腦”，而警察類似于“身體”，這種權力配置比其他國家顯得更具有獨立性和權威性。

（二）享有較大的公訴裁量權

檢察院在調查結束之后，如果認為證據達到了“足夠懷疑”的程度，就可以向法院提起公訴。過程中，檢察官需要遵循客觀公正義務，不應站在追求勝訴的立場、而應該站在客觀立場上進行活動，努力發現并尊重事實真相。據德國檢察官介紹，檢察院應當是保護犯罪嫌疑人、被告人免于警察濫權和司法專橫的“世界上最客觀的機構”。在庭審過程中，起訴書、調查文件和被告人個人資料是檢察官的主要工作文件。作為正式的法律文書，起訴書的撰寫有著固定的要求，以突出被告人的個性化特征，通常包括法院的名稱，被告人個人情況，作案的時間、地點，對行為人的指控，法律條文和相關證據等。對于重大犯罪案件，檢察機關還要對被告人的社會環境、生活狀況等進行分析。如果起訴書缺乏個性化內容，法院會把起訴書退回檢察機關要求補正，如果檢察機關拒絕補正，訴訟程序即宣告終止。此外，檢察官在作出起訴決定后，要及時通知參與案件偵查的警察；如果被告人有犯罪記錄，要及時通知作出先前判決的法院，并將儲存于聯邦刑事犯罪記錄檔案中心的資料提交法庭；如果發現被告人的律師存在不當行為，要及時通知律師協會，由其采取制裁措施；如果被告人屬于外國人，要及時通知外國人管理局。

起訴法定主義歷來被視為德國刑事訴訟的重要特色，但經過近年來的立法改革之后，在輕微案件中確立了起訴便宜主義，檢察官的公訴裁量權不斷擴大。對于可能判處徒刑以上的重罪案件，檢察院如果不起訴還需要征得法院的同意；對于輕罪或情節顯著輕微的犯罪案件，檢察官通過權衡之后，可以充分行使公訴裁量權——其結果多為不予起訴。權衡可以從犯罪嫌疑人的“再社會化”和對社會公益的保護兩方面進行，如犯罪嫌疑人是否具有刑事違法性或社會危害性認識，危害行為的社會影響，危害結果是否可以得到控制或補償，是否具有為了社會公益而追訴的必要性等。此外，《德國刑事訴訟法》還規定了附條件不起訴制度，這是考慮到節約司法資源的需要，對輕微刑事案件作出的一種處理方式，也被視為刑事協商制度中的起訴協商。在該制度中，法律規定的條件并不是絕對的，檢察機關也可以根據個案情況設定不同的條件，主要包括：一是給付金錢。對于涉及交通肇事、盜竊、撫養義務的案件，行為人可以對違法行為所造成的損害提供一定形式的賠償，賠償和被害人的損失應當是等值的，即被害人不應通過賠償獲得額外利益。除此之外，檢察機關還可以要求行為人向養老院、紅十字會等公益機構進行捐助。二是公益勞動。檢察機關提出條件時要充分考慮行為人的承受和支付能力，對于低收入者和失業者而言，條件通常是特定時間的公益勞動，如園林綠化、社會救助或服務等。三是刑事和解。這種和解的前提是行為人認識到自己的罪責并承認過錯，通常需要介入專門的調解人，目的是保持家庭、社會和睦。四是參加培訓。如檢察院要求交通肇事者參加交通規則培訓班，其目的是保護公眾利益免受再次侵害。在確定條件之后，檢察機關可以根據情況變化修改設定的條件，如行為人失業后，可以將支付賠償金改為從事特定時間的公益勞動。檢察機關要監督行為人是否滿足了特定的條件，一旦未滿足上述條件，對行為人的追訴即隨之啟動。

德國檢察機關是法定的上訴機關，而且屬于法律明確授權的法律救濟權力主體，即檢察機關可以為了維護被告人的利益而提出上訴。德國對于輕罪案件采取了三審終審制，如果州檢察院不服地方法院的一審判決，需要相繼向州法院和州高級法院提出抗訴，才能由州高級法院作出最終裁判；對于重罪案件采取二審終審制，檢察院對于州法院的一審裁決不服的，可以不經州高級法院直接抗訴至聯邦最高法院。在州高級法院及以上的審級，主要是對案件的法律適用和訴訟程序進行審查，而不是對案件進行事實審。

（三）負責刑罰的執行

根據《德國刑事訴訟法》的規定，檢察院是針對成年罪犯的執行機關，對需要執行的裁判應當交付檢察院，由檢察院作出必要的安排。法官判決后，負責執行的檢察官要與其它部門合作，保證判決得到執行，但是檢察官并不直接進駐監獄進行監督。根據州法律的規定，檢察院也可以是赦免機構。在德國，刑罰的執行分為動態和靜態兩種，檢察機關的刑罰執行權，實際上是負責指揮警察執行逮捕、搜查等人身強制措施等；對于判處監禁刑的罪犯，仍由隸屬于司法部的監獄負責。

四、檢察機關的監督制約

為了防止檢察權的濫用，德國在擴大檢察機關職權和增強其獨立性的同時，采取了多種措施對檢察權進行監督：一是通過刑事訴訟程序的設計，由被害人對檢察權的行使進行制約。德國刑事訴訟法規定了強制起訴制度，當被害人接到州檢察院終止訴訟的決定時，有權向該院的上級檢察院即州總檢察院提出申訴。上級檢察院審查后可以決定繼續進行訴訟程序，也可以維持終止訴訟的決定。如果被害人仍然不服，可以向州高級法院申請作出強行起訴決定。州高級法院可以駁回申請，也可以決定提起公訴，檢察官必須正式提起公訴。但在進一步的訴訟中，檢察官仍然可以堅持自己的主張，甚至可以建議法院作出無罪的判決；二是上級檢察機關對下級檢察機關進行監督。這體現在兩個方面，對人的監督和對案件的監督。上級檢察機關有權通過訪談的方式了解檢察官的工作情況，有權不定期的抽查下級檢察官辦理過的案件，對案件質量進行評價；三是由司法部對檢察機關進行監督。司法部作為政府的代表，遇有重大案件和重要事項，會要求檢察院在辦案過程中及時進行報告，監督的重點是社會民眾較為關注的案件，如經濟犯罪、環境犯罪、政治家和議員的犯罪、極端組織的犯罪等，如果發現存在違法情況，司法部會要求檢察院予以糾正。司法部對檢察院進行監督的另一途徑是接受公民的投訴，包括針對檢察院工作的投訴和針對檢察官的投訴兩類。來自司法部的監督也并非“外行監督內行”，德國聯邦司法部在現有的公職人員中，有近百名是來自聯邦各州的法官、檢察官，他們先是經州檢察院、州總法院推薦，被借調到聯邦司法部工作一定時間，合格者直接調入，具體從事對檢察院的監督工作。這種來自于被害人、檢察機關內部、司法部的監督更具有操作性，不僅有利于檢察機關依法進行調查、起訴工作，而且使政府對轄區內的犯罪狀況有一個總體把握，也為立法和行政工作提供了參考。