我國金融中心金融調解機制的困境與對策

龍驍

[內容摘要]我國金融中心雖有一系列的金融調解機制，但其作用有限，以至于大部分金融爭端為金融訴訟所解決，金融調解機制陷入了套數多但應用少的困境。金融調解機制的困境在于其與金融訴訟的比較中處于劣勢，具體表現為金融調解未能兼具專業性、中立性、獨立性、受案范圍廣和收費標準低的特性，金融調解協議無強制執行力，公眾知悉度低。本文認為，我國金融中心可以采取將多套金融調解機制整合為一套金融調解機制、對大部分金融消費案件實行先調解后裁決制度、調解案件不收費或低收費的做法，來改變金融中心調解機制的比較劣勢。

[關鍵詞]金融中心；金融調解；金融訴訟；制度比較優勢

[中圖分類號]F832.39 [文獻標識碼]A [文章編號]1000-8306（2015）06-0043-09

一、我國金融中心金融調解機制的現實困境

金融調解機制在國外應用廣泛，大部分金融爭端為金融調解機制所解決。我國金融中心雖有一系列的金融調解機制，但其在金融糾紛中的應用少，以至于大部分金融爭端為金融訴訟所解決，金融調解機制沒有發揮出應有的定紛止爭效能。目前，我國金融中心和非金融中心的金融糾紛適用統一的調解機制。我國的金融調解機制主要有消費者協會調解機制、金融行業協會調解機制、金融監管機構投訴機制和商事調解機構調解機制。

第一類：消費者協會調解機制。在2013年10月25日全國人大常委會修改《消費者權益保護法》前，金融消費是否屬于該法的調整范圍沒有明確的法律確定，消費者協會是否應該受理金融消費案件存在著爭議。《消費者權益保護法》修改后，該法第十八條第二款和第二十八條明確規定了提供證券、保險、銀行等金融服務的經營者應對消費者提供的義務和承擔的責任。由此，金融消費爭端明確屬于消費者組織的受理范圍，金融消費者在金融消費過程中與金融機構之間發生的糾紛可以向消費者協會投訴，由消費者協會調解解決。

第二類：金融行業協會調解機制。近年來，我國的各類金融行業基本都成立了行業協會。在行業協會的章程中，解決本行業的金融爭端是其職責之一。《重慶市保險行業協會章程（第三次修訂）》、《重慶市銀行業協會章程》、《上海市保險同業公會章程》、《上海市銀行同業公會章程》分別在其章程中明確規定了解決本行業糾紛的職責。其他的行業協會如證券同業公會、小額貸款協會等也在章程中相應地規定了行業內的調解職責。各類金融行業協會根據各自的章程制定了相應的行業內爭端調解工作程序辦法。因此，金融行業內的爭端各方可向金融行業協會組織要求調解爭端，金融行業協會調解是金融爭端的解決機制之一。

第三類：金融監管機構投訴機制。依照相應的法律、法規規定，中國保監會及其派出機構的職責之一是，依法對保險機構和保險從業人員的不正當競爭等違法、違規行為，以及對非保險機構經營或變相經營保險業務進行調查、處罰；中國銀監會及其派出機構和中國證監會及其派出機構的主要職責亦有相似的規定。金融監管機構投訴機制主要受理對被監管機構的行政違法投訴，對行政違法而產生的糾紛附帶責成處理，單純的金融民事糾紛不屬于其受理范圍。

第四類：商事調解機構調解機制。這類商事調解機構一般設于各地仲裁委員會或商會內，屬于獨立的第三方調解機構。如2011年1月8日經上海市商務委、上海市社團局批準成立的上海經貿商事調解中心，是獨立于第三方的商事調解機構；2011年8月，北京仲裁委員會成立了調解中心，受理金融、證券、保險以及其他商事、海事等領域的爭議，實行獨立調解。

上述系列金融調解機制對化解金融中心的金融糾紛起到了一定的作用，但其作用有限，遠未成為金融中心金融爭議的主要解決途徑。以重慶為例，2012年，重慶各級法院受理金融爭議案件23800件，重慶市消協受理金融爭議案件67件，重慶銀行業協會受理本行業糾紛8件，重慶保險行業協會受理本行業糾紛63件，中國國際經濟貿易仲裁委員會西南分會受理金融案件4件，重慶市仲裁委員會受理金融案件996件；2013年，重慶各級法院受理金融爭議案件24661件，重慶市消協受理金融爭議案件71件，重慶銀行業協會受理本行業糾紛9件，重慶保險行業協會受理本行業糾紛60件，貿易仲裁委員會西南分會受理金融案件2件，重慶市仲裁委員會受理金融案件1003件；2014年，重慶各級法院大約受理金融爭議案件26700件，重慶市消協受理金融爭議案件122件，重慶銀行業協會受理本行業糾紛10件，重慶保險行業協會受理本行業糾紛136件，重慶證券期貨行業協會受理本行業糾紛8件，貿易仲裁委員會西南分會受理金融案件4件。由此，法院訴訟仍是金融爭端的主要解決途徑，但越來越多的金融訴訟使得法院不堪重負，尋求金融調解機制的幫助。在上海，法院尋求與保險業協會聯合在法院設立保險調解室來應對近年來不斷增多的保險案件。因此，就目前看，我國金融中心的金融調解機制尚沒有發揮出應有的化解糾紛功能，沒有起到替代法院訴訟的作用，金融調解機制陷入了套數多但使用少的困境。

二、相關文獻回顧

李慧俊認為，目前我國消費類金融糾紛解決機制存在“訴訟的成本可能低于非訴訟糾紛解決的成本”，非訴訟解決糾紛機構受理案件的精力、能力、財力有限等問題，造成了現在的“司法訴訟一元主導，糾紛解決資源分配嚴重失衡”；此外，“訴訟與非訴訟糾紛解決機制沒有形成一個機制整體”以“避免訴訟的隨意性和盲目性”。因此，李慧俊提出了“在金融機構內部建立投訴處理機制”、“構建專業化的商事調解制度”、“通過向行業信訪部門信訪投訴解決與金融機構之間的糾紛”等解決建議。虞瑾認為，“隨著我國金融業務的發展，購買金融產品的消費者數量日趨增加，各類金融糾紛也隨之頻發”，“建議比照設立在企事業單位內部人民調解委員會的方式，在各家金融機構分別設立金融調解委員會，該調解委員會設置在金融機構內部，而不采納設置類似消費者組織之類的社會法人獨立進行金融糾紛調解的方式”。孫磊等認為，上海國際金融中心日益增多的金融糾紛“主要通過司法途徑解決，實踐中通過仲裁途徑解決的僅占相當小的比例。相關部門也沒有成立統一的金融糾紛調解中心，金融糾紛的解決主要還是依賴于訴訟程序，呈現出較為單一的救濟狀態”，提出了“完善相關法律制度，盡快制訂金融消費者權益保護專項法律制度”、“督促金融企業建立以行業自律為導向的投訴解紛機制”、“以行業監管為依托，建立統一的社會化調解機構”等解決建議。邢會強針對我國目前金融消費糾紛多元化解決機制存在的問題，提出了“在金融機構內部處理機制方面，我國應建立健全金融機構的投訴處理機制”、“在金融督察服務機制方面，為構建和諧的金融消費關系，我國應建立金融服務督察機構（FOS）”、“在金融調解和仲裁方面，我國的各仲裁委（尤其是上海、北京和深圳的仲裁委）應該根據自己所在地的實際情況，制定自己的調解規則”、“在金融消費糾紛的行政處理方面，我國應成立一個專門的行政機構，統一負責各個金融領域的消費者保護工作”等措施建議。上述文獻與本文皆以解決我國的金融糾紛以訴訟為主的困境為目的，區別在于解決方案和措施的差異。

三、我國金融中心金融調解機制困境的原因探析

（一）金融調解未能同時兼具專業性、中立性、獨立性、受案范圍廣和收費標準低的特性

消費者協會是依法成立的對商品和服務進行社會監督的保護消費者合法權益的社會組織，各級政府對消費者協會予以必要的經費支持。消協調解員的金融專業性相對較差，消協有時會將金融消費爭議轉交各行業協會處理；消協以保護消費者合法權益為己任，不具有完全的中立性與獨立性；消協受理消費者在金融消費過程中與金融機構產生的糾紛，但主要限于一些關系簡單、爭議金額不大的金融消費糾紛，對金融消費領域的復雜案件或不能達成調解協議的糾紛以及其他非消費金融爭議，消費者協會調解機制則無能為力，只能通過其他機制解決，因此消協受理糾紛的范圍有限、結案時間快、調解不收費。

金融行業協會是由本行業金融機構自愿組成，實行行業服務和自律管理的非營利的行業性社會團體法人。行業協會的調解員具備豐富的金融專業知識，具有專業性；行業協會以維護本行業會員的利益為主要目標，協會的資金來源主要由會員繳納的會費構成，行業協會調解的中立性、獨立性差；金融行業協會調解的受案范圍寬，既受理會員與會員之間的爭議，又受理會員與非會員之間包括金融消費爭端在內的爭議，但因案情復雜或涉案金額過高等原因，調解中心認為不適宜調解的案件除外。因此，行業協會調解具有受案范圍有限、結案時間快、行業協會調解不收費或費用低廉等特征。

金融監管機構是依法對金融機構的經營活動進行監督管理的機構。目前我國的金融監管機構包括“一行三會”，即中國人民銀行、銀監會、證監會和保監會。金融監管機構的法定職責之一是接受對金融機構及其從業人員的違法、違規投訴并予以調查、處罰。因為法律沒有授權金融監管機構對金融爭議民事調處的職能，所以金融監管機構對金融爭議的受案范圍十分有限，嚴格意義而言沒有法定的金融爭議調解職能。但是，實踐中，金融監管機構會居中責成違法、違規的金融機構妥善處理好由此產生的涉案金額不大、關系簡單的金融爭端，而成為金融爭端的一種解決途徑。因其是金融機構的監管機關，其中立性、獨立性較行業協會高，但又因其與金融機構的關系，決定了其獨立性又弱于商事調解機構。金融監管機構投訴不收取費用，其責成金融機構解決的爭議一般能妥善解決。

商事調解機構調解員由具有金融和法律專業知識的復合型人才擔任，具有專業性；商事調解機構屬于獨立的第三方機構，具有完全的中立性與獨立性；商事調解機構的受案范圍主要以商事為限；商事調解機構實行有償調解，以上海經貿商事調解中心為例，爭議雙方需繳納案件登記費（每方為300元），另付調解費。調解費可選擇按標的額的一定比例支付，也可選擇根據調解時間按小時費率支付。按小時費率支付的標準依標的額的大小分別是：50萬元以下為3000元/小時、50萬元至100萬元為4000元/小時、100萬元以上為5000元/小時。按爭議金額的標準分別是：50萬元以下為4%、50萬元至100萬元的部分為2.5%、100萬元以上的部分為1.75%，其最低收費標準分別為3000元、5000元、10000元。另如調解員認為確有必要到外地調查的，還需支付調解人員的食宿、交通等費用。

反觀金融訴訟，法院為適應金融中心的發展而組建了金融庭。金融庭由具有金融和法律專業知識的法官組成，金融訴訟具有專業性、完全的中立性和獨立性。金融訴訟可以受理除有仲裁條款以外的任何金融爭議，受案范圍廣。法院對財產案件的受理費標準為：10000元以下為50元、超過1萬元至10萬元的部分按2.5%交納、超過10萬元至20萬元的部分按2.0%交納、超過20萬元至50萬元的部分按1.5%交納、超過50萬元至100萬元的部分按1.0%交納、超過100萬元至200萬元的部分按0.9%交納，標的額越大費率越低。法院的訴訟費低于商事調解機構的調解費。

（二）金融調解結果無強制執行力

不管是消費者協會調解還是金融行業協會調解、金融監督機構投訴和商事調解機構調解，它們的調解或和解結案率高，調解結果大多能得到當事雙方的自覺履行。但是，所有的金融調解結果不具有強制執行力，除非調解協議經過公證賦予強制執行效力或經由司法確認。金融訴訟裁判結果本身具有強制執行力，無需經過公證或其他程序，當事人可以申請法院強制執行。

（三）金融調解公眾知悉度低

在走訪金融調解機構時，調解工作人員均認為公眾對金融調解途徑知悉度低是金融調解受案數量小的重要因素。律師對金融調解機制也不是完全了解，基于習慣，律師更偏好于金融訴訟或仲裁。金融訴訟由于其具有天然的優勢而完全為公眾知悉。

從金融調解與金融訴訟的比較中我們可以看出，金融調解相較于訴訟的優勢在于節省時間、高效，但金融調解結果原則上無強制執行力，除非經法院司法確認或公證。消協調解機制比金融訴訟的專業性弱且受案范圍有限，金融行業協會調解機制相較于金融訴訟的獨立性弱，金融監督機構投訴機制比較于金融訴訟的受案范圍最窄且獨立性有限，商事調解機構調解機制相較于金融訴訟收費高且受案范圍有限。因此，盡管存在著高效的優勢，但因為上述弱勢而使得人們多選擇金融訴訟來解決爭端。

四、解決對策

（一）對策的理論與視野

1.對策的理論。傳統上，資本和技術工人是國際貿易和分工的兩大比較優勢。然而，新近的研究文獻表明良好的制度也是一國的比較優勢。首先，具有良好強制執行合同能力的國家在以特定關系為基礎的投資方面更能獲得專業分工優勢，合同強制執行能力比實物資本和技術工人結合的稟賦更能解釋全球貿易模式。一國強制執行合同的能力是比較優勢的重要決定因素之一，良好的制度對于以特定關系為基礎的投資是一個比較優勢。其次，金融制度和市場能夠幫助克服道德風險和不當決策，能夠減少公司利用外部的成本。有著更為先進和發達金融制度的國家與市場在更多的依賴外部金融的產業中有著更高的出口份額和貿易余額，金融制度在更多地依賴外部金融的金融產業中是一個比較優勢。實證研究也表明了制度是比較優勢相當重要的因素，在此基礎上逐步形成了一種新的優勢——制度比較優勢。制度比較優勢理論解釋了不同國家在不同的制度下貿易、金融等活動存在的差異與分工，即制度改變國別的貿易、投資和金融流量。通過前面的分析可以發現，金融調解機制相對于金融訴訟機制處于比較劣勢。為此，本文將主要借助制度比較優勢理論，通過強制性的制度變遷改造現有的制度，使得金融調解機制相較于金融訴訟機制具有比較優勢，引導金融糾紛流向金融調解機制。

2.對策的視野。調解機制在20世紀后半期的蓬勃發展源于對訴訟替代的需要，大量的訴訟迫使人們尋找和完善替代性的糾紛解決機制。英國、澳大利亞、新加坡的金融調解機制成功地成為金融糾紛最主要的解決途徑，減少了法院的受案量，節約了司法資源。為此，本文將借鑒英國、澳大利亞、新加坡的金融調解機制經驗來解決我國金融中心金融調解機制的困境問題，讓金融調解逐漸成為我國金融中心金融糾紛的主要解決途徑。

（二）具體對策建議

1.將現有多套金融調解機制整合為一套金融調解機制。為解決我國金融中心多套金融調解機制存在的中立性、獨立性、專業性、受案范圍等問題，我們可以借鑒英國、新加坡的做法，將多套金融調解機制整合為一套金融調解機制。英國于2000年施行的《金融服務與市場法》，將金融服務和金融市場一起納入到金融服務局的管理之下，由該局對整個金融行業實行統一監管。根據《金融服務與市場法》對金融行業的消費爭端實行統一的解決機制，并由此組建了金融調查專員服務處（the Financial Ombudsman Service）。金融調查專員服務處合并了保險監察局、個人投資局、證券與期貨局、銀行業調查專員處、建筑協會調查專員處等8個獨立機構內的爭端處理部門，對金融行業爭端采用統一的解決機制。新加坡的銀行業爭端和保險業爭端原本分別適用消費者調解協會機制和保險爭端解決協會機制，但在2004年新加坡貨幣局成立了一體化指導委員會來促進爭端解決機制的統一化，統一后的爭端解決機制為“金融業爭端解決中心（Financial Industry Disputes Resolution Centre，FIDReC）”。該中心于2005年8月31日正式啟動。

將現有的消費者組織調解機制、金融行業協會調解機制和商事調解機構調解機制中對金融專業的調解職能，整合為統一的第三方金融爭端調解機構具有以下優勢：首先，第三方機構具有中立性和獨立性，消除了人們對行業協會的不信任；其次，第三方機構具有專業性，解決了消協調解對金融知識的欠缺性；再次，實行統一的調解機制既解決了消協和商事調解機構受案范圍有限的問題，又解決了行業協會之間存在的管轄不明問題，如一個案件既涉及銀行又涉及保險或其他行業時的管轄障礙；最后，統一的第三方機構有利于提高公眾對金融調解機制的知悉度。

2.大部分金融消費案件實行先調解后裁決制度。我國金融中心的金融調解機制可以參照英國、澳大利亞、新加坡的做法，對一定金額以下且事實清楚、關系不復雜的金融消費案件實行先調解后裁決制度，對這部分案件實行強制性調解管轄，在調解不成的基礎上實行裁決；裁決具有法律效力，可以申請法院強制執行，除非消費者不接受裁決。英國的金融調查專員服務處主要受理消費者、微型企業、年收入不足100萬英鎊的慈善組織或凈資產不足100萬英鎊的信托受托人對金融實體提起申訴的金融消費案件；案件受理后，由評判員促成雙方協商或居中調解，如評判員最終不能促成和解，則案件報請調查專員作出裁決。調查專員在2012年1月1日前最大的裁決數額是10萬英鎊，現在為15萬英鎊，但訴訟費和利息不計算在內。調查專員裁決的效力視情況而定，如果消費者接受該裁決的內容，則該裁決對金融機構具有終局的法律約束力；如果消費者不接受該裁決的內容，則裁決沒有效力。澳大利亞和新加坡也有類似的規定，不同之處在于澳大利亞金融調查專員服務處裁決的最高限額為28萬澳元，但一般保險經紀案件限額為15萬澳元。新加坡FIDReC的裁決限額為：對保險公司申訴賠償限額為10萬新加坡元，其他案件為5萬新加坡元。實行先調解后裁決制度可以有效地降低法院的受案量，快速解決金融糾紛。對于強制調解管轄以外的案件則實行自愿調解的原則。自愿調解的案件主要針對雙方是企業的非金融消費案件和復雜、爭議金額大的金融消費案件。如此做法可以既保證小額案件的高效又可以兼顧復雜案件的公平。

3.調解案件不收費或象征性收費。調解費是當事人是否選擇調解的極其重要因素，英國、澳大利亞、新加坡的做法值得我們借鑒。這些國家以法定形式向每個金融企業收取年費等方式作為調解機構的主要經濟支撐，調解時不收費或收取少量費用。英國的消費者不支付任何案件費用，一年中前25個案件的金融機構不付費，但從第26個案件開始，金融機構需每案支付550英鎊。澳大利亞的金融調查專員服務處不對消費者收取費用。新加坡FIDReC對調解階段的消費者和金融機構不收費，但在裁決階段，消費者須支付250新加坡元、金融機構須支付500新加坡元；裁決后，還需向投訴人或被投訴人收取200新加坡元的費用，由裁決員決定何方支付。我國金融中心非訴調解機構的資金支持可以采取向金融企業收取年費或財政資助的做法，這樣調解機構就可以實行調解案件不收費或象征性收費，裁決低收費，由此不但為公眾提供了低廉的公共產品，而且還有利于引導當事人選擇非訴調解機制。

制度構成關鍵的社會資本，是引導人們行為的“軟件”。通過強制性的制度變遷，使得我國金融中心的金融調解機制兼具中立性、獨立性、專業性、受案范圍廣、低成本等特性，金融調解相較于金融訴訟就具有了制度的比較優勢。同時，還設定一定的金融案件為強制調解管轄案件，從而實現大量分流金融糾紛的目的，真正起到替代法院訴訟的作用。

責任編輯：單麗莎