空氣污染治理難的成因及對策

胡玲莉

摘 要 我國當前面臨著嚴峻的空氣污染問題，引起了黨和政府及全國人民的高度關注。正確認識空氣污染環境問題并提出防治對策，對于促進中國經濟與環境的協調發展具有重要的現實意義。本文中筆者首先對當前空氣污染治理存在的主要問題進行了分析，隨后對國外在空氣污染治理方面的經驗及啟示進行了闡述，最后提出了空氣污染治理總體思路及一些具體的空氣污染治理措施。

關鍵詞 空氣污染 治理 成因 對策

中圖分類號：X51文獻標識碼：ADOI：10.16400/j.cnki.kjdkz.2015.10.077

Causes and Countermeasures of Air Pollution Control Difficulties

HU Lingli

（Wuhan Municipal Party School， Wuhan， Hubei 430024）

Abstract China's current facing serious air pollution problems， caused great concern in the party and the government and the whole nation. A correct understanding of air pollution problems and propose countermeasures， to promote the coordinated development of China's economy and environment has important practical significance. In this paper， the author first for the current existence of the main problems of air pollution were analyzed， and then to the experiences and enlightenment in terms of air pollution control are described. Finally， air pollution and the general idea of some specific air pollution control measures.

Key words air pollution; control; cause; countermeasures

空氣污染（即大氣污染），按照國際標準化組織（ISO）的定義，“通常系指由于人類活動或自然過程引起某些物質進入大氣中，呈現出足夠的濃度，達到足夠的時間，并因此危害了人體的舒適、健康和福利或環境的現象。”①

2013年新年伊始，我國中東部多地出現長時間、大范圍的霧霾天氣，影響京津冀、東北三省、陜西、河南、湖北、湖南、安徽以及東部沿海地區共17個省（市、區），約占國土面積的1/4，受影響人口達6億。2014年10月持續肆虐京津冀地區的霧霾天氣的影響范圍、持續時間和污染程度也均為常年同期少見。

嚴重的霧霾天氣、空氣污染，再次引起了黨和政府、全國人民乃至全球的高度關注。那么，空氣污染治理效果甚微，其原因究竟何在？我們應如何應對呢？

1 空氣污染治理中存在的主要問題

（1）認識有誤區，環保理念不強。國家基本政策和科學發展觀未能得到有效貫徹落實，部分地方政府領導單純追求經濟發展，對節能減排的緊迫性和艱巨性認識不足，片面追求經濟增長，對調結構、轉方式重視不夠，過度砍伐森林、開發土地、產業重復建設等，忽視環境保護和污染治理。社會層面，公眾環保意識依然不強，焚燒秸稈、燃放煙花炮竹、大眾吸煙、過度享受小汽車現象突出。

（2）經濟結構不合理，發展方式不優。經濟結構不合理，發展不平衡、不協調、不可持續的問題突出：以煤為主的能源消費結構超常規發展，電力產業60%以上靠燃煤發電，高能耗、高排放、高污染。發展方式不優：汽車工業遍地開花，尾氣成為城市主要空氣污染源。在垃圾回收和無害化處理方面，盲目推行較高的焚燒率，加劇了城市空氣污染。

（3）法律法規不完善，節能減排標準不高。目前國內有關大氣污染防治方面的法律，主要是2000年修訂的《大氣污染防治法》，面臨諸如PM2.5、排污權交易等新法律制度的出新，其規范力度和可實施性不強，處罰力度有限，對民事及刑事責任的規定極為簡單，已難以適應當前區域性、復合性和壓縮性大氣污染防治的需求。其他專項法規、地方法規也尚不健全。

節能減排管控標準不高。當前汽車燃油標準大大滯后于機動車排放標準，比如北京以不足紐約一半的汽車保有量，創下了超出紐約10倍的PM2.5排放。2012年，我國絕大部分地區仍執行國三標準，其污染物排放是西方國家現行標準的5～15倍。施工揚塵、廚房油煙等缺乏防治標準。

（4）監管能力薄弱，查處力度不夠。環保體制機制不健全，管理部門多，責任不清，關系不順，相互配合不夠，導致監督能力薄弱;有的地方為了地方經濟發展，有法不依，違法不究;行業自律和企業的環境管理能力不高，有的企業甚至鉆政府急于招商引資、發展經濟的空子，治污陽奉陰違，知法犯法。

（5）治污投入不足，技術創新不力。政府、企業、社會對包括空氣污染在內環境污染治理投入嚴重不足;治理投入（GDP占比從3‰到1.5%）。即使有投入，但是治理速度趕不上污染的新增速度。發達國家經驗表明，治污經費GDP占比3%才可能有效治污，否者影響檢測設備更新和執法能力。

空氣污染源管控、空氣污染物監測、生產技術、新能源新技術研發與推廣運用不夠，不能適應新形勢下空氣污染防治的需要。

（6）治污的協作性、整體性滯后。2014年全國31個省份政府工作報告，29個提出治理大氣污染，16個提出把治理霧霾作為重點。在2014年的地方兩會上，不少省市開出“軍令狀”：

北京：未來5年，突出圍繞壓減燃煤、控車減油、治污減排、清潔降塵等4大關鍵領域落實大氣污染防治任務。

廣東：2015年底，基本完成珠三角地區生態修復，率先探索建立與國際接軌的空氣環境質量評價體系和大氣污染預報預警體系。

上海：到2017年，重污染天氣大幅減少，空氣質量明顯改善，PM2.5年均濃度比2012年下降20%。到2017年全面取消分散燃煤。②

所以，當前我國在空氣污染理上還是各自為戰，協作性、整體性滯后。

2 國外經驗及啟示

（1）國際共同行動。英國因治理空氣污染不力受罰的啟示。2014年02月20日，歐盟委員會對外宣布，決定對英國治理空氣污染不力采取法律行動。英國因此成為第一個因為空氣質量未達標而被歐盟采取法律行動的國家，面臨每年超過3億歐元巨額罰款的風險。③

（2）法國模式。法國治理空氣污染“疏”“堵”齊下。2013年12月30日，法國空氣質量跨部委員會（CIQA）正式向公眾公布了《改善空氣質量應急方案》，方案提出了改善空氣質量的38項措施。法國最近提出的改善空氣質量的方案中，包括機動車單雙號輪流上路，在巴黎周邊公路的限速由目前的每小時80公里降到70公里，政府組建各種“拼車”平臺，并對“拼車”者給予各種政策優惠。《改善空氣質量應急方案》決定繼續擴大公共自行車的規模，增設自行車專用車道，延長公共自行車的免費使用時間。另外，法國政府還出臺了對自行車的貨幣補貼方案，用財政手段引導人們綠色出行。

（3）美國模式。洛杉磯治霾40年。1943年7月26日發生首次光化學污染事件（當時并不知道其為光化學污染），濃重的煙氣沉降在市區，能見度極差，不斷有人感覺眼睛刺痛、喉嚨損傷。

1952年12月一次光化學煙霧中，洛杉磯65歲以上老人死亡超過400人。

1952-1956年環保部門聯合醫療部門進行實驗，證實洛杉磯的光化學污染與機動車排放有極大的關系。洛杉磯地區于1947年成立了美國第一個地方空氣質量部門，并在當地建立了排污許可證制度。1959年，加州成立機動車污染控制管理局，負責尾氣監測和污染減排設施認證。1970年代末期，洛杉磯市及加州要求車輛檢查時，必須確保加裝的減排設施正常工作。1994年以后，洛杉磯要求機動車全部安裝“行駛診斷系統”，及時監測機動車的工作狀態，使機動車脫離超標排污狀態并接受維修。

1955年美國國會制定了第一部《空氣污染控制法》，1970年又催生了《清潔法》，1990年修訂《清潔空氣法》，經過40年持續不斷的治理，洛杉磯人終于逐漸戰勝了霧霾。④

3 進一步完善治理空氣污染的對策

3.1 空氣污染治理總體思路及目標

（1）2013年9月10日，國務院發布《大氣污染防治行動計劃》（以下簡稱《行動計劃》）。這是當前和今后一個時期全國大氣污染防治工作的行動指南。《行動計劃》指明：

奮斗目標：經過五年努力，全國空氣質量總體改善，重污染天氣較大幅度減少;京津冀、長三角、珠三角等區域空氣質量明顯好轉。力爭再用五年或更長時間，逐步消除重污染天氣，全國空氣質量明顯改善。

具體指標：到2017年，全國地級及以上城市可吸入顆粒物濃度比2012年下降10%以上，優良天數逐年提高;京津冀、長三角、珠三角等區域細顆粒物濃度分別下降25%、20%、15%左右，其中北京市細顆粒物年均濃度控制在60微克/立方米左右。⑤

（2）2013年12月2日武漢市政府通過《武漢市改善空氣質量行動計劃》。

2014年02月18日，武漢市環保部門已會同有關部門，將《行動計劃》10個方面的37項措施，分為154項具體任務，并分解落實到60余個部門，計劃投入280億元，力爭5年使該市空氣中的PM2.5和PM10年均濃度比2012年下降20%。

計劃提出，未來5年內，武漢將調整不合理的產業結構（今年內，完成三環線內化工企業關停或搬遷）、能源消費結構;控制面源污染（包括工地揚塵，餐飲油煙等）;對機動車尾氣排放進行控制（2014年底前，全面供應國Ⅴ車用柴油;2015年底前，全面供應國Ⅴ車用汽油;2016年，基本淘汰現有的14萬輛黃標車）;完善監測預警應急體系;創新環保管理機制。力爭通過10年時間，能夠基本消除武漢市重污染的天氣，也就是灰霾天氣，使武漢市的空氣質量得到總體的改善。

3.2 空氣污染治理路徑

（1）加大宣傳，轉變觀念，增強全民環保理念。國外經驗表明，空氣污染是可防可控的。防治空氣污染是一個龐大的系統工程，需要個人、企業、國家、乃至全球各國的共同努力。切實提高政府、企業、全社會的環保意識、共同防治空氣污染。要轉變生活方式，倡導“綠色交通”，盡量選擇公交、電動車、自行車出行，不要亂扔廢棄物，不或少放煙花炮竹，盡早戒煙，共同營造干凈、清潔的空氣環境。倡導植樹造林，利用植物吸收有毒氣體等特性，減少城市空氣污染，綠化城市，促進生態修復。

（2）調整結構，優化經濟發展方式。十八大報告指出：“堅持節約資源和保護環境的基本國策”，“著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展，形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式，從源頭上扭轉生態環境惡化趨勢。”⑥因此，必須改善產業結構、優化經濟方式，汰落后產能，提高環境準入門檻、推進清潔生產，從源頭防治空氣污染。

（3）健全法制，強化監管，嚴格落實問責制度。加快我國空氣污染防治法治建設，加大《大氣污染防治法》修訂步伐，重點健全總量控制、排污許可、應急預警、法律責任等方面的制度。加快推進空氣污染防治政策和標準的逐步對接，優先推進油品標準、機動車污染排放標準、重點污染源排放標準實施的對接，解決空氣污染問題。增加檢查頻次，加大監管力度，對超標排污行為嚴加懲處，絕不姑息縱容。

各級環保部門要完善環境監測體系，加大空氣質量監測、預警、預報和信息公開力度，及時發布空氣質量信息，滿足人民群眾知情權。各級政府要建立完善空氣污（下轉第161頁）（上接第158頁）染應急預案，出現嚴重空氣污染時，要按照預案要求迅速啟動應急措施。

在政府主導下，環保、質監、公安、監察、安監等部門之間要加強協調配合，形成應對空氣污染工作合力，強化責任制，嚴格責任追究。

（4）增加投入，激勵創新，提升污染防控水平。切實增加政府投入力度，大力支持大氣污染控制技術的開發與應用，激勵企業管理、技術創新。嚴格執行大氣污染物排放新標準，推動燃煤電廠加快脫硫脫銷工程建設。提高燃油和汽車環保標準，積極鼓勵生產新的清潔汽車。改善能源結構，發展清潔能源，促進清潔生產和清潔消費。

（5）加強合作，區域聯動，構建共同治理格局。空氣污染的特點決定了聯防聯控是深化治理的必由之路。借鑒歐盟經驗，定期制定跨區域聯防聯控環境空氣質量目標，建立跨區域空氣污染防治管理協調機制，協調解決區域間突出環境問題。組建覆蓋跨區域的大氣環境質量監測預警網絡，建立信息通告與報告機制等，通報區域間大氣污染防治工作進展，確保空氣污染聯防聯控取得實效。積極開展創建空氣污染控制示范區活動。中國已在珠三角建立了大氣污染聯防聯控技術示范區，形成了區域空氣質量管理體系等運行機制。該示范區是繼美國加州和歐洲之后，全球第3個類似的大氣污染聯防聯控技術示范區。⑦

注釋

① 百度百科對空氣污染的定義.

② 南方都市報.2014-03-06.

③ 中國新聞網.2014-02-24.

④ 成都商報.2013-03-18.

⑤ 國務院《大氣污染防治行動計劃》.2013-09-10.

⑥ 中國共產黨十八大報告.新華網，2012-11-19.

⑦ 新華網.2014-03-03.