京津冀協同發展要實現五大突破

李雪

編者按：習近平總書記在北京講話把京津冀協同發展提升為國家戰略，這既是解決北京城市病和區域環境問題、推進區域和城鄉統籌協調發展的戰略需要，也是我國在加快轉變發展方式、建設創新型國家、推進新型城鎮化關鍵時期做出的一項重大戰略部署，也是實現京津冀區域優勢互補、打造以創新為特征的中國經濟第三增長極和世界級城市群的戰略需要。那么，目前京津冀協同發展的現狀如何？推進京津冀協同發展應重點實現哪些方面的突破？就以上問題，本刊記者采訪了北京市社會科學院副院長趙弘研究員。

記者：習近平總書記在北京講話把京津冀協同發展提升為國家戰略。趙老師，請您談談目前京津冀協同發展的現狀。

趙弘：好的。回顧京津冀區域合作歷程，從1986年天津市提出建立環渤海區域合作市長聯席會至今已經近30年，特別是2004年廊坊共識提出很多的設想和思路，但是到目前來看，京津冀區域合作依然沒有取得實質性的進展。未來，應認真落實總書記關于京津冀協同發展的講話精神，加強頂層設計，抓住核心問題，建立統籌協調機制，積極創造條件，推進京津冀的協同發展。

記者：您認為推進京津冀協同發展應重點實現哪些方面的突破？

趙弘：我認為，近期推進京津冀協同發展應重點實現五大突破。

第一，要在構建強有力的京津冀協同發展的領導體制、協調機制上有重大突破。

京津冀區域涉及到兩個直轄市和一個省，尤其是在北京直轄市范圍內還有中央部委及其下屬的企事業單位。在這樣一個主體多元、規格比較高的條件下，如果沒有一個強有力的組織領導機制和協調推進機制，即使各個主體都有合作發展愿望，也很難有實質性推進。

從國外發展經驗來看，為推進東京都市圈的發展，日本在1956年成立了“首都圈整備委員會”，作為日本首相府的下屬機構，直接負責首都圈的規劃建設，從1958年開始編制第一版規劃，通過五次規劃的實施，形成了“都心——副都心——郊區衛星城——鄰縣中心”的多層次、網絡化的空間格局，實現了區域功能的合理配置。

建議在國家層面建立一個京津冀協調發展委員會，委員會辦公室建議設在國家發改委，成立專門的司，作為具體推進機構，負責京津冀區域協同發展工作。國家有關部委以及三個省市的政府共同參與，構建包括產業對接、交通基礎設施、公共服務、生態環境等分領域的跨區域協調聯動機制，共同建立各種專業領域的對接平臺，統籌推進京津冀區域合作重大事項。

第二，要在加快以城際鐵路為核心的京津冀交通體系建設方面有重大突破。

從國際大都市圈發展經驗來看，中心城市與周邊區域的交通聯系，一般在15公里以內的核心區以地鐵為主，站點密集，一般1公里一站；15～30公里區域，通過大站、快線地鐵實現快速聯系；30～70公里區域，則通過市郊鐵路實現一站到達，形成半小時快速交通圈。

與之相比，北京的軌道交通建設有兩方面的不足：

一是北京市域范圍內軌道交通路網密度不足。東京與北京相比，東京小汽車擁有量達到800萬輛，比北京現在的車輛要多出260萬輛，但是東京的地面交通并沒有北京那么擁堵，主要原因就是東京軌道交通系統非常發達，以軌道交通為核心的公共交通成為交通出行的主要方式。東京包括地鐵、輕軌、新干線在內的軌道交通達到2800公里，承載公共交通的80%以上。截至2013年底，北京軌道交通運營線路里程達到465公里，已經成為世界上地鐵里程最長的城市，但是由于北京地域面積大，地鐵密度還不高，據統計，2012年北京六環以內軌道交通出行占公共交通出行的38.1%，占全部交通出行的16.8%，如果考慮全市域范圍，這一比例還要更低。北京的軌道交通覆蓋范圍、密度和運載能力，都遠遠滿足不了城市發展的需要。

二是北京的市郊鐵路建設嚴重滯后。倫敦、紐約、東京、巴黎等世界城市的市郊鐵路都非常發達，分別達到3650公里、3000公里、2031公里和1867公里，而北京的市郊鐵路只有107公里，雖然北京地鐵里程是全世界最長的，但是綜合考慮市郊鐵路，北京的整體軌道交通體系與上述世界城市相比差距還很大。即使北京全部完成2015年規劃的660公里軌道交通建設，總里程也僅相當于東京的28%。

我認為，京津冀協同發展的一個關鍵就是要把硬件條件做起來，其中交通基礎設施是最基本的。如果這一硬件條件不具備，北京城市功能、人口和產業的疏解，京津冀的協同發展都是很困難的。

事實上，北京在過去30多年產業結構調整中，有很多值得總結的經驗教訓。在上世紀80～90年代，北京“退二進三”產業結構調整過程中，一大批工業企業整體上把總部和制造環節全部搬到郊區和河北的高碑店、唐山等地區。由于不具備搬遷條件，最終以失敗而告終——企業搬遷過去了，但是沒有留住多少人才，最后企業一蹶不振，最后枯竭。在市場經濟條件下，企業搬遷的過程往往就是人才流失的過程。

從北京近十年增量人口的分布也可以看出，軌道交通這一硬條件的重要性。近十年，北京新增594萬外來人口，但是新增外來人口的空間分布不平衡，主要集中在城市功能拓展區和發展新區，朝陽、海淀、昌平這三個區就集中了新增外來人口的53.7%，其中一個重要原因就是這些區域的交通比較便捷，通過地鐵實現與中心城區的快速聯系，對人口有較強勁的吸引力。反之，同樣屬于北京市的遠郊區縣，由于不具備條件，缺乏軌道交通支撐，對人口的吸引力不強。平谷、密云、延慶三個區縣的新增外來人口只占全市的2%。前些年北京市也采取很多措施讓中心城區帶動郊區縣發展，但是收效不是很明顯，原因之一就是不具備基本的硬件條件。

因此，推進京津冀區域協同發展，一定要把軌道交通這一短板做起來。一方面，解決北京“城市病”不能完全依靠人口和企事業單位外遷，自身承載能力的提高也非常關鍵。要在北京城區范圍內，進行地鐵加密，在重點線路規劃復線建設。另一方面，要加快市郊鐵路建設，創造條件，引導北京城市功能、產業、人口向遠郊區縣以及河北周邊區域疏解。endprint

第三，要突出重點、在京津冀區域內加快建設若干個新一代衛星城方面有重大突破。

“衛星城”概念在規劃中很早就用到。在全球發展實踐中，衛星城經歷了附屬型、半獨立型、獨立型和網絡型四代的發展。第一代衛星城是附屬型衛星城，也就是所謂的“臥城”，主要承擔單一的居住功能，類似今天的回龍觀、天通苑。隨著衛星城的逐步發展，不斷完善城市功能，增加產業功能，衛星城已不斷演進到第四代。第四代衛星城距離中心城相對較遠，城市的教育、醫療等公共服務較為完善，能夠保障居民高質量的公共服務需要，同時也形成一定的產業集聚，能夠解決一部分人在衛星城的就業，當然有一部分人可能仍然在主城就業。

我認為，建設衛星城應抓住三個關鍵點：

一是距離。衛星城距離主城不能太近也不能太遠。太近就會形成臥城，起不到疏解作用，只能加劇中心城功能集聚和交通擁堵。太遠又沒有吸引力，同時不管什么交通方式很難滿足衛星城與主城之間半小時通達的要求。國外衛星城建設經驗表明30～70公里的距離是比較合適的。

二是通道。衛星城和主城之間一定是通過大容量、一站式的市郊鐵路實現便捷聯系。高速公路作為輔助，但不能是單一的公路交通。因為這樣的公路聯系很難避免交通擁堵。

三是規模。衛星城規模要控制，不能太大。目前，北京的主城已經太大了，如果衛星城規模也太大，即使兩個城市間通過市郊鐵路能夠在半小時到達，加上兩個城市內部的通勤時間，也很難實現1小時通勤圈的要求。比如北京和天津就很難彼此互為衛星城，因為兩端時間太長，加起來到了2個半小時甚至3個小時了。因此，衛星城規模一定要控制，而且要有完善的公共服務和一定的產業支撐。

目前，河北承接北京城市功能和產業疏解的熱情很高，這是非常好的現象，但是要認識到北京城市功能和產業轉移會遵循一般的梯度規律，由近及遠，這是很難違反的規律。河北省有11個地級市，172個縣、市區，再加上天津鄰近北京的6個區縣，這樣加起來能夠與北京對接的行政區至少有178個市縣區，如果算上每個市下面的開發區（河北有11個國家級開發區，111個省級開發區），這么多主體都對接北京，是不現實的。

未來，河北與北京進行對接，資源不能太分散，要“點面結合、以點為主”，聚焦重點，建設4～5個衛星城，優先考慮燕郊、涿州、武清、寶坻這樣區位優勢突出的區域，打造一批創新環境最優、生活環境最優、生態環境最優的高地，這樣才能對北京的城市功能、人口和產業形成強勁的吸引力。

第四，要在京津冀公共服務政策創新、實現公共服務均衡化方面有重大突破。

北京對外來人口有很強的吸引力，對周邊區域形成一定的“虹吸效應”，俗稱“燈下黑”，其中一個重要原因就是區域之間的公共服務水平落差太大。比如，在教育方面，北京和天津的高考一本錄取率是24.33%和24.52%，河北只有9.03%。再比如，醫療資源方面，河北總人口是北京的3倍多，但是河北的三級醫院數比北京還少7家，特別是優質醫療資源相對較少。據統計北京三級醫院的外地患者中河北患者最多，占四分之一。此外，三地的社會保障標準也不一樣，河北的保障水平要比北京和天津低不少。

在公共服務資源不均衡的情況下，北京的人口疏解，必然面臨著戶籍、高考、社會保障等諸多問題。因此，推進京津冀區域協同發展，一定要正視這些深層次矛盾，在公共服務制度創新方面下大力氣，逐步縮小區域間的落差，著力解決戶籍制度、高考制度、社會保障制度等方面的瓶頸約束，促進公共服務的均衡化、一體化發展。

第五，要在深化改革、探索京津冀協同發展的利益共享機制方面有重大突破。

在我國現行財稅體制下，一個城市的運行和發展要依靠發展自身經濟來提供財力支撐。發展經濟就會帶來人口的集聚，而人口集聚必然會帶來城市基礎設施需求增加、公共服務需求增加，這些都會對能源產生消耗，同時帶來生態環境的壓力。為了維持城市運行建設和環境治理，又需要投入更多的財力，需要發展更大規模的產業，這又會帶來更多的人口集聚。財稅體制倒逼下的這種城市發展思路，使城市發展陷入循環“怪圈”，而且這種慣性不僅是省市級層面，已經延伸到區縣和鄉鎮，各級政府發展經濟的壓力很大，動力也很足。

因此，我認為推進京津冀協同發展要在利益問題上下大功夫。前些年北京市為推動郊區縣發展，采取城區和郊區“結對子”措施，但是效果并不理想，其背后就是這種財稅體制的約束。長三角地區上海與周邊區域的合作也同樣面臨著財稅體制的障礙。

建議把京津冀區域作為國家深化財稅體制改革的實驗區，積極探索一系列的財稅體制改革，比如探索“首都財政”，使北京從繁重的經濟壓力當中解脫出來，專職做好首都服務，為進一步剝離經濟功能創造條件。再比如，可以探索跨區域的利益共享機制。現在中關村企業大概在全國設立了8300多家分支機構，中關村201家上市公司總收入中有四分之三來自北京以外地區。目前河北各地都在積極探索與中關村科技園區開展“共建園區”合作。未來如何推進這些產業的有序轉移和擴散，其中一個關鍵就是如何建立跨區域的GDP分計和稅收分成機制。通過這種機制，引導中關村的創新成果的中試、產業化布局在天津和河北區域，帶動京津冀區域整體發展。此外，京津冀區域還可以積極探索財政轉移支付制度、生態補償機制等等。特別是對于河北西部、北部的生態涵養區域，這些區域創造的生態效益如果能夠得到相應的利益補償，對于解決這些區域的貧困問題會有積極作用。

從市場主體來看，同樣需要考慮利益機制問題。在市場經濟條件下，北京的醫院、學校和企業外遷，難度很大，涉及到很多問題，比如住房問題、子女上學問題等等。建議國家設立京津冀協同發展的引導資金，一方面，以市場化機制來推動城市功能的疏解，對于疏解出去的企業、機構、人員給予一定的經濟補償。另一方面，積極支持和引導一批區域重大基礎設施、重大生態工程項目、重大公共服務項目等建設，創造條件，盡快使得周邊區域具備承接北京城市功能疏解的條件，從而推動區域的一體化進程。

記者：趙老師，您提出的京津冀協同發展要實現五大突破的建議，一定會對推進京津冀協同發展發揮積極的作用。

非常感謝您接受我們的采訪。再見！

（責編：鄭釗）endprint