試析《立法法》的修改對我國稅法的影響

樊宏濤

摘 要 新《立法法》生效后，稅收法定原則在我國基本確立，我國稅法將深受影響。根據《立法法》的規定，我國新稅種的設立必須由全國人大通過立法進行，新稅設立后，稅率的調整、新稅的征收管理等基本問題也應由全國人大通過修改法律實現。我們需要逐步廢止除個人所得稅、企業所得稅和車船稅之外其余15種稅所依據的行政法規，并由全國人大以法律重新確定每種稅的所有要素。

關鍵詞 立法法 稅收法定原則 稅法

中圖分類號：D922.22 文獻標識碼：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkx.2015.10.073

Analysis of the Impact of Modifications of

"Legislation Law" on China's Tax Law

FAN Hongtao

（Tongji Zhejiang College， Jiaxing， Zhejiang 314051）

Abstract The new "Legislation Law" after the entry into force of the basic legal principle of taxation established in our country， our country will be deeply affected by tax law; under "Legislation Law"， the establishment of new taxes must be passed legislation by the National People's Congress， after the establishment of new taxes， the tax rate the basic problem of adjustment， the new tax collection and management should also be adopted by the NPC to change the law to achieve; we need to gradually abolish administrative regulations， in addition to personal income tax， corporate income tax and travel tax remaining 15 kinds of taxes is based， by the National People's Congress law redefine all the elements of each tax.

Key words law; Tax legal principle; tax law

0 引言

2015年3月15日，新《立法法》得以通過，即時生效，其中規定“稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度” 必須由全國人民代表大會及其常務委員會通過制定法律確定，筆者認為，這實際上是從法律制定層面，進一步確立了“稅收法定”原則，即“稅法制定法定原則”，但并不包含“稅法修改法定”，實為“狹義的稅收法定原則”，畢竟我們修改的只是《立法法》，而非《憲法》。廣義的稅收法定原則是一項歷史悠久、國際通行的基本法律原則，指導著稅收立法、執法和司法，對規范政府征稅權、保障納稅人權利至為關鍵，堪稱稅法領域的“帝王原則”，其涵蓋了“稅法修改法定原則” 簡言之，稅收法定就是政府收什么稅、向誰收、收多少、怎么收，都要通過人大來立法決定。然而，由于《立法法》地位特殊，是“管法之法”，即使是狹義的稅收法定原則，其確立亦實屬不易，當然，通過《立法法》確立此原則，亦可謂“高調”，體現了我國堅持法治道路的決心。

根據上述原則，今后我國所有新稅種的開征，現有稅種的停征，以及征管的基本管理框架，都必須由全國人大及其常務委員會通過立法確定。稅法關乎國計民生，《立法法》高調確立“稅法制定法定原則”，必將對我國稅法產生重大影響。

1 稅收法定原則在我國的歷史

1989年，謝懷栻先生在《西方稅法的幾個基本原則》中詳細論述了西方國家稅法的四大基本原則，并尤其強調了稅收法定精神。一般認為，是為稅收法定原則首次正式引入我國，自此，稅收法定原則逐步被立法者接受。

我國《憲法》第56條規定：“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務。”筆者認為，將上述規定作為我國稅收法定原則的憲法依據是較為牽強的，因為它僅表明公民的納稅義務要依據法律產生和履行，并未說明更重要的方面，即征稅主體應依照法律規定征稅的問題，所以無法全面體現稅收法定原則及稅收法定主義的精神。

《稅收征收管理法》第3條規定：“稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補稅，依照法律的規定執行;法律授權國務院規定的，依照國務院制定的行政法規的規定執行。”這一規定較全面地反映了稅收法定原則的基本要求，其局限性在于，此處的法律為廣義，而非狹義，而真正的稅收法定之法應為狹義。

2015年，我國終于將稅收法定原則寫入了《立法法》。值得注意的是2015年2月《立法法修正案》的二次審議稿，其中相應的條文為“稅種、納稅人、征稅對象、計稅依據、稅率和稅收征收管理等稅收基本制度只能由法律規定”。筆者認為，此稿中的表述才是真正的稅收法定原則，雖未最終通過，但也應作為我國稅收法定原則確立的里程碑之一。新《立法法》確立的稅法制定法定原則雖未一步到位，但也基本符合我國法治的發展現狀，實際上是先解決新稅種的問題，再逐步解決老稅種的問題，這一處理方法為我國稅法逐步實現稅收法定原則提供了一個重要的緩沖期，這一緩沖是未來水到渠成的必經之路。否則，一夜之間，我國的法律體系內部將會出現諸多矛盾，這些矛盾的解決需要大量的工作，在毫無準備的情況下一蹴而就是不現實的。endprint

2 舊稅維持現狀

我國現行稅法主要采用的是稅收授權立法制度，這一制度源自1984年和1985年全國人大對國務院的兩次專門授權。在這兩次授權中，全國人大毫無限制的將稅收立法權授予國務院，屬典型的“空白授權”。我國目前的稅種有18種，其中只有《個人所得稅法》、《企業所得稅法》和《車船稅法》3部法律，其他稅種則由行政法規予以規定，即源自上述“授權”。

新《立法法》并沒有收回之前對國務院的稅收立法授權，并規定：“本法第八條規定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權做出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規（第九條）”。由于法不溯及既往，未來除個人所得稅、企業所得稅及車船稅外，其余稅種的稅率仍可不由全國人大通過立法進行調整。然而，筆者認為，根據《立法法》的精神，至少應通過修改其本身所依據的規范性法律文件進行調整，而不宜繼續通過行政命令調整。令人遺憾的是，《立法法》生效不足兩月，5月7日，財政部、國家稅務總局便發出了《關于調整卷煙消費稅的通知》，將“卷煙批發環節從價稅稅率由5%提高至11%，并按0.005元/支加征從量稅”。這次調整沿襲了以前的政策發布程序和習慣，本身無可厚非，也并未違背《立法法》的規定，但顯然不符合《立法法》的精神。實際上，根據《消費稅暫行條例》的規定，如果直接由國務院修改條例或者發布決定，就不會產生這么大的爭議，實際上主要問題在于修改行政法規的程序較長。但問題是，全國人大休會期較長，但人大常委會每年都會召開六次會議，通過這六次會議調整稅率應該是完全來得及的。

此外，個人所得稅、企業所得稅、車船稅的稅率本身由法律確定，因此，稅率的修改也應通過全國人大修改法律完成。

3 新稅法定

根據《立法法》的規定，從2015年3月15日開始，我國新稅種的設立必須由全國人大通過立法進行，新稅設立后，稅率的調整、新稅的征收管理等基本問題也必須由全國人大通過修改法律實現。這標志著我國新稅的立法權已全部收回全國人大，國務院不再擁有新稅的立法權，這有助于發揮全國人大及其常委會在立法過程中的主導作用，提高立法質量。

未來，諸如2007年印花稅“半夜雞叫”、2011年滬渝兩市房產稅改革試點、2014年財政部連續三度上調成品油消費稅等稅收事件，將很難重演。公眾對于稅收正當性和合法性的質疑，將隨著稅收法定原則的逐步深入踐行而徹底消除。

4 未來的工作

“稅法制定法定原則”于《立法法》首次確立，只是我國徹底貫徹“稅收法定原則”的第一步，未來我們更重要的任務，是逐步將“稅法制定法定原則”升級為純粹的、全面的“稅收法定原則。” 2015年，全國人大發言人傅瑩首次提出，到2020年全面落實稅收法定，為什么需要5年呢？具體而言，這5年，我們需要逐步廢止除個人所得稅、企業所得稅和車船稅之外其余15種稅所依據的行政法規，并由全國人大以法律重新確定每種稅的所有要素。將這些稅種的法律依據由條例上升為法律、落實稅收法定原則的任務非常重，阻力也非常大。這一工作結束后，我國的“稅收法定原則”才能正式確立。

未來，稅收法定原則徹底確立之后，稅種、稅率以及稅收征收管理等稅收基本制度的變更，必須由全國人大通過立法行為實現，而這一程序的效率是相對較低的，因為即使是“微調”也需要進入立法程序。這就需要相關部門在調整工作上有充分的“提前量”，提前對調整進行充分的論證、調研等準備工作。有學者指出，未來可以通過兩種方式對稅率進行調整，一種是全國人大主動回應社會需求，及時調整相關稅率;另一種是全國人大就相關稅率調整授權國務院，并加強事后監督。筆者認為，前者是可取的，但必須通過修改法律完成。而后者則是違背來之不易的稅收法定原則的，實際上是一種倒退。稅收制度關乎公民私有財產權的充分保護，即使是細微的創設和變更活動，也絕對有必要通過最公正的立法程序進行，這一程序選擇對效率的所謂“犧牲”是值得的，也是完全符合法治精神的。未來，在全國人大休會期間，人大常委會也是可以進行上述的微調工作的，問題在于通過何種程序和形式。譬如，為了經濟發展需要，我們可能需要頻繁調整稅率，如果全部采用修正案形式的話，未免顯得冗長和不嚴肅，如果采用解釋的話，也會顯得法典不統一。對此，我們可以設計一套較為簡化和科學的立法程序，解決稅法微調的問題。

一旦全國人大收回稅收立法權，新稅種的征收肯定要先制定法律，一些老稅種要調整征收對象和稅率等，也最好先制定法律，不能再由行政機關解釋和調整，這將更好地保護納稅人權益，把政府的權力關進制度的籠子里，這也是對過去一些做法的反思。將來稅收基本制度立法應該由全國人大和全國人大常委會來制定，即使仍需要部分授權國務院，授權也應該有期限和范圍限制。未來將要征收的新稅種應該包括房產稅、環境稅、消費稅、遺產稅、礦產資源的資源稅等。政府征以上稅種必須先立法，否則就是公權力對私權利的侵犯。

5 結語

正是由于稅收的無償性特征，稅收法定原則——這一旨在保護居民財產權利的稅收基本規則——才會延續至今。如今，“政府征稅必須得到人民的認可”這一稅收法定原則的核心理念，已經成為法治的共識，現代法治國家大都通過“大法”予以規定：不立法，不得征稅。從本質上來說，這是對居民財產權利的一種有力保護，是防止政府濫用征稅權、侵害公民財產權利的基本保障。“稅收法定原則”與刑法中的“罪刑法定原則”同等重要，共同構成公民財產權和人身權保護的兩大基石，是人類法治進程中的里程碑。只有稅收法定，政府的征稅權才能真正被關進“籠子”。 改革開放30余年，我國稅收法定的條件已經成熟，新《立法法》是我國稅法全面貫徹稅收法定原則的關鍵一步，隨著我國各稅種相關條例的逐步廢止，各稅種法律的逐步實施，我國的稅法將發生翻天覆地的變化，稅收法定原則將真正成為我國稅法的“帝王原則”。 全面落實稅收法定原則是“四個全面”建設的重要突破口，也是規范我國征稅權——這一重大權力的必由之路，有利于促使我國行政機關“有權但不任性”，充分保障納稅人權利，維護公共利益，進而構建現代化的稅法治理格局。endprint