北京市人防工程安全治理問題及對策研究★

張媛媛

(首都經濟貿易大學安全與環境工程學院，北京 100070)

我國地下空間開發始于20 世紀60 年代的戰備要求，90 年代城市人防工程平戰結合轉換成為地下空間開發最為關注的課題之一［1］。《中華人民共和國人民防空法》第三章第26 條規定:“國家鼓勵平時利用人民防空工程為經濟建設和人民生活服務。”因此，在民防工程的治理和管理中，要注重民防工程的戰備效益、經濟效益和社會效益［2］。截止到2014 年4 月，北京市人防工程總面積達到1 300 多萬平方米，利用比例達到了54%，逐步形成以商業、娛樂業、倉儲、車庫、居住等為主的系統產業。

人防工程的利用在一定程度上有效的緩解部分社會問題。城市發展用地嚴重不足，地下空間的開發和利用擴大了城市容積率，并且對改善環境有一定的作用。人防工程的公益化使得社區居民有了文化娛樂場所，取得了很好的社會效應，商市場的建立和改造也為人們生活帶來了便利。但是，在開發利用人防工程的過程中也存在不少問題:違法違規占用嚴重;地下室居住人口密度大，環境惡劣，安全隱患多;公益化程度不高等問題。隨著大量人口的涌入，北京市人防出租在2004 年形成了高峰，并在逐年遞增。違規違法改造工程結構等問題也日漸凸現［3］。隨著城市建設和社會經濟的高速發展，北京市的地下空間還在以每年600 萬m2的速度遞增。如何有效管理和合理開發利用這些巨量地下資源已經成為北京市政府和學術界共同關注的課題。

1 人防工程安全治理內容

為了杜絕違法違規使用人防工程的行為，消除安全隱患，建立健全管理法規和使用標準，利用人防工程為公益事業、社會建設和城市管理服務，從2010 年開始，北京市開始加強對人防工程的安全治理工作。

對人防工程的治理工作主要包括以下三項內容:1)對未經批準擅自使用的人民防空工程，停止使用。2)對擅自改變規劃用途或批準用途，擅自改變主體結構、平面布局或拆除設備設施的，暫停使用并限期整改。3)對未按照安全監管、公安、規劃、衛生、工商、文化、旅游等行政主管部門相關法律、法規、規章規定使用的，依法處理。

通過近幾年的人防工程治理，效果顯著。各區縣治理人防工程1 885 處，其中完成市級掛賬治理人防工程1 523 處。住人工程占在用工程總面積的比例，由2011 年的24.3%下降到13%。數量由3 057 處下降到2 108 處，共減少了949 處。清退人防工程住人8.74 萬人，由16.05 萬人下降到7.31 萬人，下降了55%。為疏解城市人口，發揮了作用。圖1 展示了在用人防工程使用途徑的數量變化。用于公益便民的市屬人防工程增加了900 多處，提高25%，占在用人防工程總面積的87%。其中，汽車庫數量由2011 年的1 203 處增加到1 666 處，增加463 處，其面積占人防工程總面積的67%;物資貯備庫、文化娛樂場所、宣教場所、商市場等其他公益便民場所占在用人防工程總面積的20%。人防工程由出租經營為主轉向公益便民使用，社會效益日益凸顯。

圖1 人防工程用途的數量變化

人防工程公益化利用受到社區居民的普遍歡迎，通過利用人防工程創建文娛活動中心、便民商市場、開放汽車庫等給社區居民生活帶來了方便和實惠，同時也豐富了居民生活。人防工程綜合治理工作開展多年來，取得了顯著的成效，但是在人防工程綜合治理過程中也存在諸多的問題。

2 人防工程安全治理中的問題

2.1 人防工程產權界定不明確

管理法規是實施城市地下空間開發利用管理的依據［4］。目前，我國已有的法律規范內容單調，只是簡單規定了涉及地下空間的某一方面內容，未形成系統有效的規范［5］。《中華人民共和國人民防空法》明確了人防工程是重要的戰備資源，戰爭時必須交由國家使用，和平時期，同時也規定人防工程“誰投資，誰管理，誰受益”的管理原則。但是對于單位結建工程的人防工程產權歸屬問題未明確，這就導致在人防工程治理清理過程中，因為產權不明，出現清理困難的問題。此外，人防工程侵權使用問題也比較突出，由于人防工程產權不清晰，使得在對侵權提起民事訴訟時，人民法院不予支持。

2.2 使用思想及定位宣傳不夠

公眾認同指數是影響人防工程規劃實施的一個重要因素［6］。人防工程是地下空間的重要組成部分，具有重大的經濟效益。國家人防工程管理理念由先前的“鼓勵使用，以洞養洞”，到今天的“依法規范使用，回歸公益”，發生了巨大的變化。但是對于普通民眾來說，還未從思想上充分認識到這種變化，對民防工程的認識不充分，在行動上還停留于追求經濟效益上。

2.3 屬地管理責任落實不到位

人防工程以結建為主，分布在各鄉鎮、街道。由于種種原因，屬地責任沒有得到較好的落實，沒能管好轄區內的人防工程，而是將自己負責管理和使用的人防工程出租，轉包給個人經營。

2.4 人防工程管理體系不順暢

由于我市尚未建立人防工程規劃、建設和使用統一常設協調管理機構，而是采用臨時協調機構集中治理方式解決人防工程長期積存下來的問題。同時隨著法制建設的進步，人們法制意識和維權意識的提高，現有法規對違法、違規使用人防工程約束不足，加之政府部門相關工作銜接不暢，對于人防工程的管理既存在重疊管理，又存在盲區，致使使用過程中存在的違法、違規行為屢禁不止，使得政府執法成本高，執法難度大，浪費社會資源。

2.5 公益化利用投資融資及后期運行缺乏長效機制

目前人防工程公益化利用前期的建設改造、裝修裝飾、設施設備、活動物資等均由政府出資完成，但在工程使用過程中涉及大量的設備維修維護、水電費、人力等費用，這些費用是否充足是維持人防工程公益利用可持續發展和運行的保證。公益化利用的長效機制還未建立，目前仍處于探索階段。

在人防工程治理過程中，調查了民防局、街道和居民對人防工程公益化過程中面臨的最大問題。其中前期資金投入和后期資金保障是三方最為關注的問題(見圖2)。

圖2 公益化面臨的困難

2.6 管理隊伍建設落后于人防工程的增長

隨著城市化進程的快速發展，人防工程數量不斷增長，每年仍以200 余萬平方米的速度在遞增。然而上至市民防局，下至各鄉鎮、街道民防辦公室，不僅管理人員數量嚴重不足，而且還缺乏針對性的管理物資、設備。

以朝陽區為例，現有人防工程管理總量已達4 000 余處，并且每年還以60 萬m2～70 萬m2的增速增加。現人防工程管理部門除去內勤、財務等人員以外，執法人員不足30 人，造成人防工程管理工作在基層“無腿”現象，全部檢查完每個工程一次至少需要4 個多月時間。

3 人防安全管理對策

針對人防工程在建設、使用以及公益化過程中出現的問題，政府、社會可以采取有效的措施和方法來改善和解決。

3.1 分類界定產權歸屬

在《北京市人民防空工程和普通地下室安全使用管理辦法》的基礎上，政府部門應該出臺和頒布相應的法律法規來規范和明確人防工程的產權問題。人防工程的產權問題依據其投資主體的不同分為三種情況:國家所有、國家等多主體共同所有和非國家主體所有。國家所有的人防工程包括:完全由國家投資建設的人防工程、結建人防工程和使用易地建設費投資建設的人防工程。國家和社會其他主體共同投資建設的人防工程項目的產權屬于多主體共同所有。完全由非國家主體投資建設的人防工程，所有權、管理權、收益權歸投資主體所有。對于這三種情況應該制定相應法律進行統一治理，這樣才使得出現糾紛時，同案同判，體現法律的公平、公正和權威性。另外，從法律上還應明確規定產權所有人應承擔的民防工程的管理、維護責任和義務，以保持工程的戰備功能［7］。

3.2 強化管理體系質量建設

明確各區縣以及鄉鎮、街道對人防工程管理的屬地責任，人防工程必須交由屬地管理，并納入網格化社會化管理系統中，以便于區縣民防局對各縣區街道鄉鎮的屬地管理情況進行監督。按照屬地管理原則進行人防工程的管理和治理。這樣既明確了人防工程日常的管理部門，又能在出現糾紛時準確定位責任人。

全市應明確各級人防工程管理歸屬的主管領導及主責部門，形成上下一條線的管理體系。建立區人防辦、街道(鄉鎮)、社區、工程隸屬單位“四個層次”管理模式。區人防辦負責人防工程的維護管理工作的監管;各街道(鄉鎮)指定設定一個部門進行人防工程的日常管理工作;社區做好人防工程的維護管理、檢查監督工作。各級管理單位一脈相承，分工明確，協調一致，共同構建人防工程管理體制。

3.3 利用市場調節功能，實現公益化長效發展

人民防空是國防的重要組成部分，是城市建設的重要方面，是利國利民的社會公益事業［8］。應對人防工程公益化利用中存在的各種費用進行調研，深入各公益使用場所，了解其各方面費用的支出情況，同時明確人防工程使用中費用的來源，制定費用收取和管理辦法，明確政府支出比例。

3.4 注重管理隊伍建設

加強人防工程管理隊伍建設，著重專業化人防工程管理隊伍和人防工程執法隊伍建設，同時為人防工程管理人員配備相應的安全防護設施、設備，保證工作的順利完成。

3.5 強化行業標準建設

人防工程是特殊的地下空間，與一般工程項目相比，具有特殊的作用和社會性質。隨著人防工程數量的日益增多，對其設計質量、工程建設質量有了更高的要求。標準研究現代城市人防工程設計應與城市需求相結合問題，人防工程不僅考慮“平戰結合、平戰轉換”問題，還應考慮社區人口數量、現實對汽車庫的需求，以及戰時(平時)生活垃圾處置問題。加強人防工程設計、建設標準建設，指導人防工程在保障戰時需要的同時能夠安全、有效地實現其經濟效益。

3.6 加大宣傳，提高居民認識

人防工程無論是“戰時”還是“和平年代”其根本的意義在于服務人民群眾。特別是在強調人防工程公益化的今天。人民群眾是最好的建設力量，也是最好的監督力量。因此，只有讓老百姓從根本上認識到人防工程公益化的意義、途徑，才能發揮他們的巨大力量。因此，應該積極開展人防工程平戰轉換演練，設置人防工程宣教中心，讓普通居民了解人防工程公益化的相關概念和用途。

4 結語

人防工程安全治理工作符合北京市城市建設和發展的方向，同時，人防工程治理后轉為公益利用，能夠滿足和豐富居民的文化生活，受到大眾的一致歡迎。雖然在人防工程綜合治理過程中存在一些問題，但是這些問題會在人防工程的后續管理過程中逐步解決，不斷完善存在的不足。

［1］林 楓，楊林德.新世紀初的城市人防工程建設(一)——歷史、現狀和展望［J］.地下空間與工程學報，2005，1(2):78-79

［2］康 寧.人防工程可行性研究中的綜合評價問題［J］.地下空間，2010(8):36.

［3］程 榮.人防工程，清理治理仍需鼓勵加油［N］.中國國防報，2013-09-10.

［4］陳曉強，錢七虎.我國城市地下空間綜合管理的探討［J］.地下空間與工程學報，2010，6(4):666-671.

［5］閆發偉，王振云.地下空間開發之法律調整研究［J］.武漢紡織大學學報，2014，27(1):139-140.

［6］尹 峰.城市人防工程規劃實施的影響因素評價研究［J］.地下空間與工程學報，2010，6(4):677-681.

［7］陳 瀚.民用建筑民防工程產權歸屬探討［D］.上海:復旦大學，2009.

［8］劉 虹.結合城市建設搞好人防工程［N］.山西日報，2000-10-26.