金融機構(gòu)參與PPP項目的路徑選擇、風險管控及相關(guān)建議

王森+任憲文

金融機構(gòu)參與PPP項目的路徑選擇

金融機構(gòu)參與PPP項目的模式主要分為兩類：一是作為社會資本直接參與模式，金融機構(gòu)可以聯(lián)合具有基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計、建設(shè)、運營維護等能力的社會資本，與政府簽訂三方合作協(xié)議，在協(xié)議約定的范圍內(nèi)參與PPP項目的投資運作。二是作為資金提供方參與項目，金融機構(gòu)可以為主要負責經(jīng)營的社會資本方或者項目公司提供融資，間接參與PPP項目，融資方式可以采取項目貸款、信托貸款、明股實債、有限合伙基金、項目收益?zhèn)唾Y產(chǎn)證券化等形式。

政策性銀行參與PPP的方式

政策性銀行參與PPP項目，可以發(fā)揮中長期融資優(yōu)勢，為項目提供投資、貸款、債券、租賃、證券等綜合金融服務，并聯(lián)合其他銀行、保險公司等金融機構(gòu)以銀團貸款、委托貸款等方式，拓寬PPP項目的融資渠道。此外，政策性銀行還可以提供規(guī)劃咨詢、融資顧問、財務顧問等服務，提高PPP項目的運作效率。

商業(yè)銀行參與PPP的方式

商業(yè)銀行是PPP項目最重要的資金提供方，可以通過資金融通、投資銀行、現(xiàn)金管理、項目咨詢服務、夾層融資等方式參與PPP項目。

資金融通。通過項目貸款、貿(mào)易融資、保理、福費廷、銀團貸款等，發(fā)展供應鏈金融，提供增值服務。

投資銀行業(yè)務。商業(yè)銀行可以依托強大的銷售能力參與PPP項目公司中短融票據(jù)、PPN等融資工具的承銷發(fā)行。此外，商業(yè)銀行還可以通過理財直接融資工具直接涉入PPP項目融資，或者利用產(chǎn)業(yè)基金、信托、資產(chǎn)管理、租賃等渠道，實現(xiàn)表內(nèi)投資或表外理財資金對接PPP項目公司的融資需求。

現(xiàn)金管理。針對日常運營資金的管理，商業(yè)銀行可提供資金結(jié)算網(wǎng)絡(luò)、現(xiàn)金管理、資金監(jiān)管、代發(fā)工資等服務；為提高閑置資金收益，還可提供協(xié)定存款、定制理財產(chǎn)品等服務。

夾層融資。除了傳統(tǒng)融資方式外，商業(yè)銀行還可以積極探索項目夾層融資。夾層融資的風險和回報介于普通債務和股權(quán)融資之間，融資結(jié)構(gòu)可根據(jù)不同項目的融資需求進行調(diào)整。

保險公司參與PPP的方式

保險公司可以開發(fā)信用險種為PPP項目的履約風險和運營風險承保，增加PPP項目結(jié)構(gòu)設(shè)計的靈活性，降低和轉(zhuǎn)移PPP參與方的風險。從保險資金的運用來看，PPP項目建設(shè)周期符合險資長期性的特征，有助于緩解資產(chǎn)負債錯配的問題，因此險資可以通過專項債權(quán)計劃或股權(quán)計劃為大型PPP項目提供融資。

證券公司參與PPP的方式

證券公司可以為PPP項目公司提供IPO保薦、并購融資、財務顧問、債券承銷等投行業(yè)務，也可以通過資產(chǎn)證券化、資管計劃、另類投資等方式介入。

資產(chǎn)證券化。具有未來穩(wěn)定現(xiàn)金流的資產(chǎn)就可能被證券化，很多基礎(chǔ)設(shè)施類的PPP項目，如供熱、供水、供電、污水處理、公共交通、高速公路等具有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，是良好的證券化基礎(chǔ)資產(chǎn)，證券公司（包括基金子公司）可以通過成立資產(chǎn)支持專項計劃，對有穩(wěn)定現(xiàn)金流的PPP項目進行證券化，運用現(xiàn)金流分層等結(jié)構(gòu)性金融技術(shù)，發(fā)行不同期限和信用等級的資產(chǎn)支持證券，為PPP項目融資。

項目收益?zhèn)ＷC券公司可以為符合條件的PPP項目公司設(shè)計債券結(jié)構(gòu)，通過發(fā)行項目收益?zhèn)M行融資。但是同時證券公司受制于資金來源和牌照等限制，主要會以服務中介的形式參與PPP業(yè)務，其介入程度無法和銀行、保險相比。

信托公司參與PPP

信托公司參與PPP項目可以通過直接和間接兩種模式。直接參與，即信托公司直接以投資方的形式參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營，通過項目分紅收回投資。主要形式是發(fā)行產(chǎn)品期限較長的股權(quán)或債權(quán)信托計劃，資金來源主要是銀行、保險等機構(gòu)資金；間接參與，即信托公司為PPP模式中的參與方融資，或者與其他社會資本作為聯(lián)合體共同投資項目公司，采取明股實債的方式，在約定時間由其他社會資本回購股權(quán)退出。

PPP產(chǎn)業(yè)基金

PPP產(chǎn)業(yè)基金是指以股權(quán)、債權(quán)及夾層融資等工具投資基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的投資基金，可以為基金投資人提供一種低風險、中等收益、長期限的類固定收益。PPP產(chǎn)業(yè)基金通常與承包商、行業(yè)運營商等組成投資聯(lián)合體，作為社會資本參與PPP項目投資運營。金融機構(gòu)可以自有或募集資金設(shè)立SPV，作為有限合伙基金的優(yōu)先合伙人（LP）。

金融機構(gòu)參與PPP的風險管控

項目建設(shè)風險

PPP項目需要在規(guī)定的時間內(nèi)建設(shè)完成達到可使用狀態(tài)，才能在后續(xù)的經(jīng)營中獲得現(xiàn)金流和利潤，尤其對于政府采用可用性付費方式直接購買產(chǎn)品和服務的非經(jīng)營性項目，項目的“可用”是付費的前提條件。因此金融機構(gòu)在對項目方融資時可以將建設(shè)施工方的資質(zhì)要求列入合同條款，由建設(shè)公司或者保險公司承擔項目建設(shè)延期、不合格等引起的損失。

項目經(jīng)營管理風險

銀行、保險等金融機構(gòu)一般對PPP項目的建設(shè)、管理、運營等并不擅長， 若項目一旦出現(xiàn)經(jīng)營不善或管理糾紛， 會直接影響收益的實現(xiàn)。因此，金融機構(gòu)在向項目公司提供融資之前，應對融資主體和管理團隊進行詳盡的盡職調(diào)查，對項目的運營及未來現(xiàn)金流收入進行財務分析和測算，確保可行性缺口補助和政府付費項目納入政府的全口徑預算管理，并通過相關(guān)協(xié)議爭取參與重大事項決策的權(quán)利。

增信措施落實風險

PPP項目融資中可能涉及房地產(chǎn)抵押、信用保證、股權(quán)質(zhì)押、應收賬款質(zhì)押等多種增信方式，實際操作中可能存在增信方式不能落實的風險。因此在融資協(xié)議簽訂之前就要對不同地區(qū)的抵押登記政策進行了解，把擔保方式的落實作為放款的前提條件，并盡量采用多種增信方式進行組合，在選擇擔保物時也要優(yōu)先考慮易于處置變現(xiàn)的標的。

政策風險

PPP項目運作在很大程度上受政府政策和相關(guān)法律法規(guī)變更等方面的影響。對于政府的政策風險，必須從當?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、財政實力、市場化程度、過往資信記錄等多方面進行考量，并通過簽訂詳細的法律合同，降低地方政府“隨意簽約，肆意毀約”的概率。

財政可承受能力風險

根據(jù)最新頒布的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，地方政府每一年度全部PPP項目占一般公共預算支出比例應當不超過10%。金融機構(gòu)需要密切跟蹤各級財政部門（或PPP中心）定期公布的項目運營情況，包括項目使用量、成本費用、考核指標等信息，確保所參與項目涉及的地區(qū)政府整體PPP支出控制在一定比率之內(nèi)。

對策建議

構(gòu)建多層次的資金供給市場，形成合理的融資結(jié)構(gòu)。各類金融機構(gòu)應通過業(yè)務轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新，積極參與PPP項目。立足我國國情，PPP的融資之路應以銀行為核心，整合證券、保險和信托業(yè)，并積極嘗試吸引保險公司、私募基金、社保基金等長期機構(gòu)投資者參與項目的開發(fā)投資。以充分發(fā)揮各機構(gòu)的比較優(yōu)勢，著力構(gòu)建多渠道資源，進而實現(xiàn)融資能力擴張與效率增進的有機融合過程。

發(fā)揮好開發(fā)性金融、政策性金融的作用。政府推進PPP項目，應靈活運用基金投資、銀行貸款、發(fā)行債券等各類金融工具，建立期限匹配、成本適當以及多元可持續(xù)的資金保障機制。尤其要加強與開發(fā)性、政策性金融機構(gòu)合作。同時，開發(fā)性銀行應充分發(fā)揮中長期融資優(yōu)勢，積極提供融資顧問及“投資、貸款、債券、租賃”等綜合金融服務，并在合理范圍內(nèi)，給予PPP項目差異化信貸政策。地方政府還可與金融機構(gòu)搭建合作框架協(xié)議，針對性地發(fā)展PPP產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，提高國有資金運用效率的同時，支持具有發(fā)展前景的公共項目。

發(fā)揮“投行+商業(yè)銀行”優(yōu)勢，從傳統(tǒng)的資金提供者轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y金組織者與牽頭方。主動搭建投資者、政府、開發(fā)運營商的SPV平臺，以“綜合服務商”身份牽頭PPP項目。一方面關(guān)注政策導向，了解各地城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃與項目的篩選進展情況，對于優(yōu)質(zhì)項目和具有發(fā)展前景的項目主動跟進；另一方面結(jié)合項目需求，設(shè)計開發(fā)綜合性、創(chuàng)新性的金融產(chǎn)品，包括項目融資、貿(mào)易融資、銀團貸款、出口信貸、資金管理等，可在項目管理、抵押擔保措施、業(yè)務經(jīng)營管理、融資租賃與多元化的銀行咨詢服務等領(lǐng)域進行探索。

引導鼓勵各金融機構(gòu)參與項目不同階段的投資與管理，降低項目風險。證券公司可以開展債券發(fā)行、設(shè)計資產(chǎn)證券化產(chǎn)品以及PPP項目并購財務顧問等業(yè)務；信托公司可以通過過橋性融資，以夾層融資、名股實債等方式對風險較高的PPP建設(shè)期提供資金支持，或者發(fā)起并管理信托計劃，成為項目基金的優(yōu)先級投資人；保險公司則可以從資產(chǎn)端與負債端雙向?qū)覲PP項目。在資產(chǎn)端，可以通過股權(quán)投資、債權(quán)投資計劃等與政府合作，緩釋資產(chǎn)負債錯配問題。在負債端，保險公司可為某些政府付費項目的履約風險承保，或者為項目建筑工程險、財產(chǎn)險等承保，從而提高項目結(jié)構(gòu)設(shè)計的靈活性，促進風險的合理分擔與轉(zhuǎn)移。

加快金融體系改革，破解金融機構(gòu)審批PPP項目貸款難題。建議監(jiān)管部門出臺相關(guān)政策文件，對PPP項目貸款審批作出明確定義和要求，解決金融機構(gòu)審批PPP項目中存在的障礙和難題，引導金融機構(gòu)建立快速通道，加快重大工程、PPP項目等貸款審批。同時，金融機構(gòu)也要進行相應改革，給予PPP項目差異化信貸政策，如加強信貸規(guī)模的統(tǒng)籌調(diào)配，優(yōu)先保障PPP項目的融資需求；對符合條件的PPP項目，貸款期限最長可達30年，貸款利率可適當優(yōu)惠；建立綠色通道，加快PPP項目貸款審批。

（作者單位：中國人民銀行臨沂市中心支行中國人民銀行棗莊市臺兒莊區(qū)支行）