PPP在我國面臨的挑戰及商業銀行應對

蔡浩

近日，銀監會、發改委印發《關于銀行業支持重點領域重大工程建設的指導意見》（簡稱《銀行業指導意見》），要求銀行業做好重大工程項目建設金融服務，針對政府和社會資本合作（簡稱PPP）項目的特點，創新金融服務，拓展重大工程建設的融資渠道和方式。至此，為了貫徹十八屆三中全會關于“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”的要求，從2014年（又被稱為PPP元年）開始迄今，發改委、財政部、中國人民銀行、銀監會、住建部、交通部等多部委，分別或聯合發布多項PPP相關的指導“意見”、操作“辦法”，以支持并完善PPP模式在我國推行所需的各項規章制度。然而，PPP作為發展、完善于西方的一種公私合作方式，要想真正在我國開花結果，推動公用事業效率和質量上的提升，尚面臨諸多問題和挑戰。而在我國融資體系中占據主導地位的商業銀行，也將面對項目參與方式和風險應對上的變化。

PPP的國內外含義

PPP模式源自西方，英文全稱是“Public Private Partnerships”，中文譯作“公私合作模式”，官方譯為政府和社會資本合作。廣義PPP是一個非常寬泛的概念，包括聯合國培訓研究院、歐盟委員會、美國PPP國家委員會在內，對其定義都不盡相同，大義是指公共部門為提供公共產品或服務而與私人部門建立的各種合作關系。狹義PPP則可以理解成是在廣義基礎上為項目提供融資的一種創新方式。

根據《PPP（公司合伙制）的定義和分類探討》一文中對PPP的分類，結合我國現狀，廣義PPP類型可分為特許經營、外包和私有化三大類。需要注意的是，十八大三中全會提到的PPP模式類型是“特許經營類等方式”，著重強調了“特許經營類”。雖然后來陸續發布的發改委和財政部規章，多按照廣義PPP類型劃定，也包括了外包類和私有化類，但發改委、財政部、中國人民銀行等六部委，又于今年4月25日頒布了《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（簡稱《特許經營辦法》），重點推廣“特許經營類”的意圖明顯。所以，當前官方力推的政府和社會資本合作，狹義上主要指“特許經營類”。

操作范圍和形式

國家發改委去年12月初發布的《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（簡稱《指導意見》）中確定的了PPP模式項目的適用范圍，主要適用于政府負有責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目，包括燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設施，公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設施，醫療、旅游、教育培訓、健康養老等公共服務項目，水利、資源環境、生態保護等環境項，以及新建市政工程和新型城鎮化試點項目等。

《指導意見》將我國適用PPP項目分類成經營性項目、準經營性項目和非經營性項目三類。經營收費能夠完全覆蓋投資成本的經營性項目，和經營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的準經營性項目，采用建設——運營——移交（BOT）、建設——擁有——運營——移交（BOOT）等具體形式推進。對于缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的非經營性項目，采用建設——擁有——運營（BOO）、委托運營（O&M）等形式推進。根據《特許經營辦法》第三條和第五條的說明，特許經營應包括投資、建設、運營和移交（BOT，BOOT等）等幾個步驟，并獲得收益。據此推斷，特許經營類PPP主要適用于經營性項目和準經營性項目，而非經營性項目主要與外包類PPP搭配。而我國傳統上以融資為目的的建造——移交（BT）形式是不在PPP操作形式范圍之內的。

國際、國內發展狀況

現實中，PPP模式在西方發展的程度有限，且差異較大。歐洲在PPP模式發展方面較為領先，英國又是其中的佼佼者，PPP模式的累計投資額在本世紀初期（2001～2006年，Blanc-Brude， Goldsmith， and Valilla 2007）一度占到公共投資額的三分之一（同期其他歐洲國家該比例通常在10%以內），在2008年金融危機后，該比例下降至15%以內。而向來推崇自由市場競爭的美國，PPP發展較為落后，國內規模僅數十億美元。美國芝加哥大學教授路易吉.津加萊斯在其新書《人民資本主義》（國內譯作“繁榮的真諦”）中也間接指出了美國PPP發展落后的制度原因，共和黨人喜歡這類合作，因為能貫徹其小政府的理念，而民主黨人對PPP發展的好感，只有在通過合作可以不與企業界發生沖突（甚至取得其支持）的情況下才會出現。

就我國來說，自2014年開始，中央和地方支持政策不斷加碼。2014年12月，財政部先公布了30個PPP示范項目，總投資約1800億元。2015年5月，發改委在門戶網站開辟了PPP項目庫專欄，公開發布PPP項目共計1043個，總投資達1.97萬億。據媒體報道，第二批PPP項目也公布在即。根據財政部2015年4月印發的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（簡稱《論證指引》），每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應不超過10%。根據今年兩會公布的預算案，地方一般公共預算支出為14.6萬億元，10%即1.46萬億。按照政府和社會資本對半出資的保守比例計算，2015年新設PPP項目可達3萬億。令人尷尬的是，據媒體報道，已推出的PPP項目中，簽約率不足兩成。

社會資本的擔憂，PPP的法律隱患

為全國企業、公司宣講PPP僅千場的清華大學建設管理系王守清教授稱，90%的企業家、70%的民企最大的顧慮是政府不講信用。這是在中央和地方政府力推的背景下，PPP簽約率卻很低的主要原因。在以往實施的PPP失敗案例中，也有很多是由于政府強勢，缺乏契約精神，單方面違約而導致社會資本利益受損。前財政部財科所所長賈康在去年九月參加上海鴻儒論道論壇時，就以中國首個PPP項目——福建泉州刺桐大橋為例，闡釋了大橋社會資本投資方名流公司與當地政府簽訂了合作協議后，經營排他權既未受到保護，也未收到補償，反而后續又兩次被地方政府要求，投資該項目的附加增項（未寫在初始合同中），增加了項目投資總成本，最終導致名流公司希望提前退出合作，首個PPP項目難言成功。其他媒體報道的案例還有，青島威立雅污水處理項目中，當地政府在簽約后又單方面要求重新談判以降低承諾價格；長春匯津污水處理廠項目中，政府廢止了當初指定的管理辦法，致實施機構拖欠合作公司污水處理費最終致項目失敗，等等。

PPP模式從誕生之日起，就存在一個重要法律隱患，即它的合同屬于公法還是私法，是行政合同還是民事合同？因為這直接關系到，一旦合作產生矛盾，一方單方面不講信用，應采用哪種訴訟方式。如果是前者，以公法為基礎，那么作為社會資本，只能行政復議或行政訴訟，地位上仍屬于服從一方。如果是后者，則以私法為基礎，社會資本與政府是平等地位的，有利于自身權利的保護。不過從國際實踐來看，聯合國貿法會在《私人融資基礎設施項目法律指南》中指出，在多數大陸法系國家，PPP項目協議由行政法管轄，政府基于公眾利益享有一定特權。而在普通法國家，行政合同與民事合同無明確區別，根據判例法原則，政府為公共利益可以不受合同約束，但社會資本有權得到公平賠償。

在我國當前發布的PPP相關法規中，對PPP項目合同出現爭議后使用何種訴訟方式，定義不夠清晰。財政部印發的《政府和社會資本合作模式操作指南》和發改委發布的《政府和社會資本合作項目通用合同指南》中都分別規定，合同爭議，可通過仲裁（解決民事爭議的方法）或民事訴訟的方式解決。但六部委今年四月發布的《特許經營辦法》卻未對此明確說明。這是需要未來PPP的法律法規進一步明晰的地方。無論最終是定義成行政合同還是民事合同，都需要對社會資本以違約為由提出的訴訟給予公允的補償，并讓政府的行為受到法律法規的有效約束。

PPP模式的理論缺陷和中國挑戰

為什么源自西方的PPP模式會被我國政府重視繼而大力推廣？從理論上來說，政府與社會資本合作的模式的優點突出，可以將公共部門的社會效益目標和私人部門的高效率相結合，同時發揮兩個領域的優勢，以期獲得比任何一個部門單獨行動更為有效的成果，更好的為社會提供公共品或公共服務。而問題就在于能否將理論變為實際，能否將兩個部門的優點而不是缺點，結合起來。

津加萊斯教授在其新書中對此進行了生動的闡述：許多公私合作項目的問題，最好借用作家蕭伯納跟一位芭蕾舞女演員的談話來描述。這位女演員建議他們一起生個孩子，使其既能得到蕭伯納的智慧，又能擁有她的美麗。蕭伯納則回答說，他擔心這個孩子會繼承女演員的頭腦和自己的容貌。類似的是，公私合作項目的結果也經常集結了私人部門的目標和公共部門的低效率（這也是PPP項目經常失敗的原因）。

要避免上述“悲劇”的發生，就需要認識到PPP的本質不在于表面上的模式設計，不在于地方政府財政預算的硬約束（至少在這個問題上不起重要作用），甚至不在于物有所值評價體系（Value For Money，簡稱VFM）的建立，而是對傳統政府公共投資體系、政府購買體系的改革。首先，地方政府要認清PPP的本質，完成觀念轉變。PPP不只是一種融資模式，而是有助于提高公共事業生產效率的一種合作方式。目前，大多數地方政府仍把PPP作為一種融資工具看待，大力推廣PPP項目的目的也在于替代原有的地方融資平臺，試圖減輕自身債務壓力，將債務杠桿轉移到企業身上。據多位教授、學者調研稱，很多地方政府的PPP項目實際操作，根本看不出與傳統BT融資模式的本質區別。如前所述，BT在PPP項目組中是不被允許的。地方政府要摒棄傳統上對公共事業項目牢牢掌控的觀念，讓社會資本在監管下擁有充分自主運營的權力，才能讓社會資本的生產效率得以發揮。

其次，政府要完成角色的轉變，從公共產品、服務的提供者，轉變成參與者和質量監督者。在合同契約方面，應將社會資本方視為同等地位，而不是行政指導對象，要接受有效法律體系的約束，不能擅用行政權力修改、干預。如若涉及重大公共利益問題，而不得不對合約內容進行修改時，也不能單方面做出行政決定，必須經過協商、仲裁、訴訟等方式，給予社會資本一方合理、公允的補償，達成一致意見后，方可進行。只有這樣，社會資本才能減少后顧之憂，效率才能得以發揮。在質量監管方面，要嚴格依法辦事，既要避免尋租事件的發生，損害公共利益，又要避免以此要挾，迫使社會資本方同意政府部門對合約的干預和修改。如上文所述，在現有法律體系下，項目監管的爭議解決是通過行政復議或行政訴訟的方式，用的是公法而非私法，政府和社會資本方地位不對等，社會資本方仍舊處于不利地位，這需要通過PPP相關法律法規的完善來保障。

在現實中，社會資本方分為國企和民企兩部分，如何處理政府與民企、國企與民企的關系，如何能有效激勵企業（尤其是民企的）積極性，充分發揮其創造性和生產效率，同時又要防范國資權利被民企架空、侵占，需要PPP項目治理結構的革新和地方政府治理水平的提高來保障。PPP項目治理結構的革新，與現在的國企混合所有制改革遙相呼應，處理的都是國資與民資融合促進的問題。而上述兩難問題解決的關鍵，歸根到底可能就是兩個字——“平衡”，考驗的是地方政府的治理水平。

最后，是合理的利益分享和風險共擔機制。清華大學的劉新平與王守清在2006年討論PPP的文章中指出，PPP項目的風險分配應該遵從三條主要原則：由對風險最有控制力的一方控制相應的風險；承擔的風險與所得回報相匹配；承擔的風險要有上限。因此，較為合理的風險分配是，政府部門承擔政策風險、民眾訴求風險，而社會資本方承擔建設、運營、維護等方面的風險。地方政府要讓參與的民間資本充分認識到，項目的收益是有保障的，對準經營性項目，政府會通過財政補貼確保民間參與資本的合理利潤；對經營性項目，民間資本要承擔經營風險，收益與風險匹配；對政策風險和民眾訴求風險而形成對初始契約的違背，政府將會給予合理補償。而民間資本也必須要認識到，參與公共項目投資和運營，除了賺取利潤之外，也要承擔更多的社會責任，與地方政府結成風雨同舟的伙伴關系。

商業銀行參與PPP的主要方式

如前文所述，我國目前的PPP項目以特許經營類為主，期限長（10～30年），投資規模大，需要大量長期資金的支持。在以銀行業為主導的中國金融市場，商業銀行無疑將成為PPP模式投融資體系最主要的參與者，《銀行業指導意見》也鼓勵商業銀行量體裁衣，針對項目不同特點，積極開展產品和服務創新，為重大項目提供一攬子綜合金融服務。商業銀行參與PPP項目的主要方式包括但不限于以下幾種：

傳統信貸，即通過項目貸款、經營貸款、貿易融資和銀團貸款等工具為PPP項目提供資金。擔保方式方面，可運用收費權、特許經營權、預期收益權等等進行抵押。

投行業務，即為PPP項目本身或參與企業主體提供直接融資服務，發行、承銷各類直接融資工具，如短融、中票、企業債、非公開定向債務融資工具（PPN）和理財直接融資工具等等。

金融市場業務，投資PPP項目或參與主體發行的各種標準化、非標準化直接融資工具，獲取投資收益。

資產證券化，盤活基于PPP項目的各項信貸資產、直接融資工具，增強資產流動性、降低風險資產權重。

交易銀行業務，利用銀行的信息系統和產品研發平臺，為PPP項目提供結算、收付款、代發工資、現金管理、結構化存款、企業理財和信息服務等等。

投資PPP發展基金，分享項目未來收益。據媒體報道，財政部可能在年底前啟動規模達1000億元的PPP基金，而此前，已有包括安徽、山東、江蘇在內的多省成立了省級PPP發展基金，主要由省級政府部門或省屬建設類國企發起，財政出引導資金，商業銀行等金融機構出資認購，首期規模均在百億以上。以山東為例，PPP發展基金擬募資規模高達800億元，分三年募集，由山東省政府引導基金出資80億元，吸引金融機構和社會資本出資720億元。

商業銀行參與PPP的風險應對

PPP模式的項目關系較一般企業項目復雜，融資環節較多，因而面臨的風險環節也更多。理論上可能面臨的主要風險有，項目建設風險，經營風險，地方財政風險，政策風險等。

項目建設風險，商業銀行要依照程序對項目進行盡職調查，在可行性分析通過后，再依企業授信原則對中標實體進行授信。

經營風險主要針對純經營性PPP項目，商業銀行要將項目的盈利前景同當地經濟發展前景相結合，考察可能會影響項目正常盈利的因素，必要時要推動設立經營排他性條款，避免出現運營期內，出現競爭性項目，導致項目未來現金流收入無法達成預期，進而影響還款。準經營性項目除考慮經營性風險外，還要考慮地方財政風險。

財政風險主要針對的是準經營性項目或非經營性項目，這兩類項目的收入來源部分或全部來自政府補貼和購買。商業銀行應通過對地方政府財政收入、支出、負債杠桿、產業結構、經濟增長前景、歷史信用等多方面進行考量。省級項目的財政風險通常要低于市級項目。

政策風險，這是最難以駕馭的風險。國家宏觀經濟發展政策變化、經濟結構調整、當地經濟快速發展引發居民對公共產品和服務訴求的變化，都可能影響地方政府對PPP項目的決策，繼而可能出現對合同的實質性“違約”。比如，公共交通項目，大橋、隧道、軌道等，在運營初期，地方政府難以預測未來的告訴發展，可能就簽署了排他性經營協議。但PPP項目的期限長達10-30年，隨著經濟快速發展，一座交通設施遠遠無法滿足城市發展和市民生活的需要，地方政府就不可能再去遵守過往的協議，于是競爭性項目紛紛上馬。商業銀行應充分考慮到此類風險，并推動與地方政府簽訂情景發生補償協議。

商業銀行參與PPP的現實操作

現階段，筆者認為包括商業銀行在內的PPP項目參與者面臨的最大風險，是PPP模式在中國的實踐尚不成熟，包括法律基礎，PPP理念，角色轉換，公私關系，以及激勵與風險共擔機制等多方面。比如，多數地方政府仍將PPP作為一種融資模式看待，將其當成融資平臺的一種替代模式。對有穩定收入、經營現金流好的項目，希望牢牢抓在自己手里；對操作性較差、回報不穩定的項目，才愿意采用PPP模式，但這類項目商業銀行和社會資本往往又不愿意過多參與。

在實際操作中，商業銀行個體的發展需要地方政府的大力支持，后者無疑是較為強勢的一方。由商業銀行去推動PPP體系的完善、模式的成熟，可能缺乏足夠的動力。然而地方PPP項目的推動又少不了商業銀行的資金支持，對后者而言，與其被動的參與PPP項目遴選，對項目進行逐筆授信，倒不如直接參與政府引導的銀團貸款，或是PPP發展基金。PPP發展基金由政府部門直接或間接發起，由政府部門引導運作，實質上具有部分政府信用，算是對以往融資平臺的替代。理論風險較企業信貸更小，且商業銀行操作起來更加簡單，是當前商業銀行參與PPP項目可操作性較強的一種方式。近期媒體報道的安徽、山東和江蘇等多省政府發起設立的PPP發展基金，就已經吸引了多家大型銀行聯合發起或出資認購。

（作者單位：恒豐銀行金融市場總部）