封開縣耕地后備資源潛力及開發利用建議

靳樂樂

(廣東省地質測繪院，廣東 廣州 510800)

封開縣位于廣東省西北部，居西江上游，毗鄰廣西梧州市，是“西江走廊”經濟區域的重要組成部分，又是“珠三角”與大西南的交匯點。隨著粵桂合作的不斷推進，封開縣加強了基礎設施和城鎮化的建設力度，各項建設對土地的需求日趨加大。合理開墾耕地后備資源，對于封開縣耕地占補平衡，確保土地利用總體規劃所確定的耕地保有量目標和耕地補充開發目標，促進封開縣經濟社會健康、穩定、可持續發展，有著重要的意義。

1.耕地后備資源潛力

根據封開縣耕地后備資源調查評價成果，全縣耕地后備資源面積546.94公頃，其中大面積集中在南豐、平鳳、杏花三鎮。可開墾的土地包括其他草地、裸地、采礦用地3種地類。可開墾其他草地面積為506.83公頃，主要分布在南豐鎮、平鳳鎮、杏花鎮，地面坡度在15°以下，地表起伏較大，水土沖刷較為嚴重。其他草地土壤成土母質為基巖殘積物，坡積物。土層厚薄不一，大多為0.5－1米，淺薄的僅0.3米，土壤有機質含量比較低，基礎肥力40%－50%，瘩薄的不足40%。地下水位0.5－1米左右，有裂隙水出露;可開墾裸地面積為36.73公頃，主要分布在平鳳鎮、南豐鎮，地面坡度在15°以下，土層厚度多在0.3米以上或有客土來源;可復墾采礦用地面積為3.38公頃，僅分布于蓮都鎮、南豐鎮，為廢棄壓占破壞的采礦場。一般處在城鎮、村落周圍，經營管理方便，土地平坦、地勢低緩，土質好，基礎好，易于復墾，通過搬沙、填土、修復水利設施等工程措施，絕大部分可以恢復耕種，投資小，且見效快，也是開發復墾的重點。

2.耕地后備資源開發利用分析

耕地后備資源分布具有明顯的地域差異性，區域優勢資源的開發利用研究就是對這種地域差異深化認識的過程。在研究資源開發利用時，要從整個縣的資源系統開發利用出發，將全縣資源系統與區域自然環境系統、生態系統、技術經濟系統聯系起來。

全縣最具有耕地后備資源優勢 (主要資源)的是其他草地，有506.83公頃，占耕地后備資源面積總量的92.67%，裸地36.73公頃，占耕地后備資源面積總量的6.71%，采礦用地3.38公頃，占耕地后備資源面積總量的0.62%，見圖1。因此，本文重點就其他草地這類耕地后備資源的開發利用潛力進行分析。

圖1 封開縣耕地后備資源潛力分布圖

根據其他草地適宜性評價的結果，全縣可開墾利用的其他草地因分布區域的差別，致使在對其的使用及獲得的收益上也都有或多或少的差距，依照當前開發利用條件可以將全縣范圍內能夠開墾的其他草地分為3個階段進行開發。在平鳳、南豐、杏花三鎮范圍內分布著廣達198.96公頃、適宜近期開墾耕種的其他草地資源，這一區域地勢較為平緩，開發利用相對容易;在長安、江口兩鎮，有面積73.92公頃的其他草地資源，這一地區的優勢是擁有良好的自然條件，地勢適中，土壤肥沃，水源多，用水便利，而且該地有完善的基礎設施，本身經濟發達，當地居民也很配合，因此將該區域定為中期開發目標;而對于那些地形不夠平坦，土地分散、土壤較貧瘠，沒有充足水源，基礎設施不夠完善，不利于進行大規模開發的區域，由于其經濟實力差，短期內開發相對困難，只能放在后期進行長遠規劃。

3.土地開發利用對策建議

3.1 加強對耕地后備資源的管理

(1)必須明確規定各級領導在耕地后備資源管理中需要肩負的責任。同時，各級領導應依法切實擔當起這份責任，管理好耕地后備資源這一十分重要的資源，使其能夠得到有效的利用，并接受上級有關部門和社會大眾的監督。

(2)耕地后備資源的使用要有科學的規劃，在進行開墾和利用時，必須按照規劃統一組織管理，并在土地利用總體規劃的指導下，先易后難，統盤考慮。耕地后備資源的開發復墾應本著因地制宜的原則，從實際情況出發，量力而行，穩步開發，分期實施。

(3)出臺相關優惠政策，推動耕地后備資源的開墾利用。在全縣推行土地開發復墾的優惠政策，調動各界人員的參與熱情。政府和相關部門要對參與人可以使用土地的期限、用途、享受的優惠條款等方面進行明確規定。設立土地開發復墾專項貸款，對開展的土地開發復墾活動在貸款上給予一定程度的優惠。調動社會大眾尤其是當地群眾參與到土地開發復墾中來，有序推進該項工作，在有限的土地面積內最大程度地增加可用的耕地面積。同時，必須要保證土地資源不被破壞，實現占與補的均衡發展。全面推行建設項目補充耕地和土地開發復墾兩者間的關聯機制，在此期間要嚴苛的對項目一一進行考核，落實責任。以重點項目實施為引導，建立健全耕地后備資源開發復墾的管理軌制，全面推進開發復墾工作，從而達到補償耕地良性循環的機制。

(4)建立健全土地開發復墾管理軌制。國土資源部門要切合實際，鞏固和規范管理耕地后備資源開發復墾工作，項目審查必須實行立項審查會審制度，同時大力規范項目法人制度，推進項目招標、投標及項目監理制度的執行，盡快建立按規劃確定土地開發復墾項目，對項目實施中各項工作的開展都要進行明確的規劃管理。

(5)加強部門間分工協作。有關部門同心協力緊密協作是保證耕地后備資源開發利用這個系統工程有序進行的基礎。工作中的任何微小的失誤都會影響整個系統工程的穩固，甚至在根源上釀成整個系統的癱瘓。封開縣及各鄉鎮的各部門間要團結協作、服從指揮、步調一致。在工作的開展中，要對出現的問題進行實時監控。同時全縣上下在布點、監控對象、成果研究等方面要統一節奏，對發現的情況要及時向相關部門反映，確保“發現問題及時會商解決辦法、及時解決問題、及時監督促進、審查”。

3.2 強化對耕地后備資源的宣傳

加大耕地后備資源開發復墾相關規定及政策的宣傳力度，增強社會各界對于耕地后備資源開發復墾的認識。確立依法、按計劃實施耕地后備資源開發復墾的觀念，加強民眾參與和監督認識的培養。要采取盡可能多的手段對耕地后備資源開發復墾項目進行宣傳，讓社會大眾都對我國的土地資源尤其是耕地以及耕地后備資源的利用現狀有一個清晰的認識，促使他們在工作和生活中時刻謹記可持續發展的理念，以緩解經濟的快速發展與耕地后備資源保護之間的矛盾。

3.3 加強耕地后備資源的技術支持

遵循耕地后備資源的特征和條件，增強耕地后備資源開發復墾的資源考察評估和監測力度，促進耕地后備資源管理的信息體制建設進程的發展，實現計算機、網絡化的管理，加大耕地后備資源開發復墾實用技術的建立和推行力度，增進耕地后備資源開發復墾過程中的高新科技的應用。采用領先的“3S”技術，并根據每年的土地變更調查，建立耕地后備資源數據庫和動態管制體系，對耕地后備資源的數量及質量變化進行動態監測，使耕地后備資源的可持續利用得以實現。

3.4 充分發揮耕地后備資源利用效益

封開縣地處山區，農村發展較為緩慢。隨著城市化進程不斷加快，封開縣大量勞動力涌向城市，尤其是珠三角地區，農村則出現了勞動力缺失的現象，現有耕地的利用效率較低。為切實提高土地利用效率，預防耕地后備資源開發后拋荒的情況，封開縣應根據國家相關法律法規，合理促進農村土地流轉，提高農業產業化水平，同時應加強對農民群眾的引導，鼓勵農民群眾充分合理利用耕地。在耕地后備資源開發完成后，應優先考慮讓當地種糧大戶或糧食種植企業承包，便于糧食的規模化種植，最大限度地發揮耕地后備資源的利用效益。

3.4 增強耕地后備資源的生態防護

耕地后備資源開發復墾的實施在帶來巨大的經濟效益、社會效益和環境效益的同時會不可避免地對生態環境產生一定的負面影響。對那些利用率低、質量差、產出率不高的土地，通過工程、生物、農業等綜合措施改善耕地后備資源的開發利用的基礎條件。

在保護生態環境的前提下，依據土地利用現狀條件，有計劃、有步驟地推進耕地后備資源開發或復墾項目的實施，并通過興修梯田、截流溝等工程措施、生物措施，采取糧食作物和果類、林業間作的種植模式，控制水土流失。

農田水利等農田基礎設施建設注重與河道、周邊植被的協調關系，保證陸上植物水資源補給，為動物提供生存場所;同時，提倡在河道、溝渠邊壁種植植物，以增強水系的自凈能力和農田水利的景觀作用，構建安全穩定、功能健全、可持續發展的生態系統。

4.結論

耕地后備資源利用問題是關系到農業可持續發展的核心問題，也是滿足地域內人口發展，實現土地持續利用，促進經濟、社會與環境協調發展的需要。因此，要合理利用封開縣有限的耕地后備資源，提高全縣的生態保育水平，確保生態安全，實現土地資源的可持續利用，從而使其更好地為封開縣社會經濟可持續發展服務。

［1］馮海發.農業可持續發展的理論與實踐 ［M］.北京:新華出版社，2012:55－62.

［2］左玉輝，張漲，柏益堯.土地資源調控 ［M］.北京:科學出版社，2013:62－80.

［3］樊志全.2013年全國土地利用變更調查報告 ［R］.北京:中國大陸出版社，2014:23－33.