新常態下中國農墾發展與改革的思考

張敬石 劉云菲 李萬明

（1農業部規劃設計研究院，北京100125；2中國農墾經濟發展研究中心，北京100122；3石河子大學兵團屯墾戍邊研究中心，新疆石河子832000）

新常態下中國農墾發展與改革的思考

張敬石1劉云菲2李萬明3

（1農業部規劃設計研究院，北京100125；2中國農墾經濟發展研究中心，北京100122；3石河子大學兵團屯墾戍邊研究中心，新疆石河子832000）

農墾是中國農業改革的“處女地”，同時具備規模化、機械化生產的優勢，從生產效率來看又是中國農業的排頭兵。在中國城鎮化和工業化發展的當下，面對農業生產中土地和勞動力價格快速上升的成本擠壓、國際市場高質低價農產品的競爭，以及當下“一帶一路”戰略發展機遇，中國農墾改革在這樣的新常態下應該如何應對，文章將在農墾現狀梳理的基礎上對農墾未來改革的方向提出一些思考建議。

新常態；農墾作用；改革趨勢

中國農業自改革開放以來發生了深刻變革，取得了快速發展，為中國城鎮化和工業化貢獻了原始積累和勞動力支持。作為農業中重要的一部分，農墾是中國農業改革領域的“處女地”。農墾由于其歷史原因，是農業發展中的“國有”組成部分，在眾多農業改革中是一個例外，至今許多地區的農墾經營體制和管理依然保持集體經濟的發展模式。但是農墾是中國農業的重要組成部分，具有規模效益明顯、現代化產業程度高等特點，在保障國家重要農作物產量安全等方面發揮重要作用。2015年中央一號文件明確提出深化農墾改革，“把農墾建成重要農產品生產基地和現代農業的示范帶動力量。”農墾作為中國農業中的先進生產力再次成為改革的焦點和市場關注的熱點。本文將在“新常態”背景下對中國農墾的現狀進行梳理，并對農墾改革提出幾點思考。

一、農業“新常態”及農墾發展新機遇

伴隨著中國進入工業化后期，城鎮化程度不斷發展以及和國際市場的融合越來越深，中國農業在“新常態”下面臨挑戰：農產品價格“天花板”效應顯現，農業生產成本“地板”限制加劇，農產品價格補貼和貿易的“黃線”開始倒逼國內市場，資源環境“紅燈”約束不斷趨緊，以及在國家“一帶一路”戰略中面臨新的機遇與挑戰。具體來看，農產品價格“天花板”主要是國內外農產品價格倒掛，尤其是在全球進入大宗產品低價的時期尤為嚴重。其次，農業生產的“地板”效應主要是中國農村勞動力和土地價格持續快速上升造成農業生產成本快速拉升，農業生產效益低下。再次，貿易“黃線”制約中國補貼政策的使用；隨著中國加入WTO后“黃箱”保護政策運用達到極限，傳統的價格補貼方式將會受到貿易規則的限制；并且與國際市場的不斷融合將會引發國際農產品市場的競爭沖擊。第四，長期以來中國為了保障農產品供給，增加產量，農業生產存在粗放式的過度開發問題，生態透支嚴重，部分地區甚至需要退耕還林、還草，農業的資源環境制約日益嚴重。最后，在國家“一帶一路”國際化戰略中，中國農業如何利用地緣發揮比較優勢，提高戰略地位非常值得思考。

面對“新常態”下的問題和挑戰，中國農業需要創新和轉換發展方式，提高生產效率。在市場經濟條件下，提高農業生產效率的重要方式就是在生產要素方面改善要素（勞動力和土地）配置效率，在生產方式上實現生產現代化提高生產效率，而農墾作為我國農業中的國有成分，天然具有規模經營優勢和現代化生產技術的優勢。在市場化改革和混合所有制改革的大背景下，農墾如何利用好自身的優勢，處理好舊的體制問題，把握好機遇尤為重要。

二、農墾發展現狀

農墾是中國農業系統的特殊組成。早在建國之初的1956年，中國政務院（后更為中國國務院）下設農業相關主管機構為：農墾業、農林業、農牧業、農副業、農漁業五大部門，分別對各自管轄業務按照國家宏觀經濟的階段計劃，逐層、逐級傳達到從事相關行業的每一個基層，以行業劃分使勞動群眾對所從事的農業活動形成由國家對個人的“教、學、輔、助”的系統管理制度。其中，農墾部的主要工作是避免與農爭地而在無農地區開辟新農業基地，從事農業生產，滿足國家建設對糧食的需要，這就是農墾系統的建立。60多年來，農墾系統作為中國農業戰線上的“國家隊”，在保障國家糧食安全和主要農產品供給、探索農業現代化道路等方面都作出了重要貢獻［1］。

（一）農墾系統資源豐富

中國農墾系統擁有豐富的土地資源。如圖1和圖2中數據所示，2013年全國農墾耕地面積達到621．1萬公頃，農作物播種面積為666．5萬公頃。其中，糧食播種面積484萬公頃，同比增長2．4%，占農作物播種面積的72．6%，糧食總產量達到3419．88萬噸，同比增長1．4%，可供商品糧3041．55萬噸，商品率達88．9%。

圖1 全國農墾系統土地總面積、耕地面積走勢圖

圖2 全國農墾系統農作物播種面積、糧食作物播種面積、糧食總產量走勢圖

（二）墾區管理較為復雜

從行政管理的角度來看，中國農墾的管理體系較為復雜，可分為新疆生產建設兵團、中央直屬墾區和地方管理墾區三類。其中，新疆生產建設兵團由中央直接管理，屬于黨政軍企合一的體制；中央直屬墾區包括黑龍江、廣東兩個墾區，屬于部省雙重領導、以省為主，財政預算部分基建投資和國資監管由中央來管理，干部管理等工作由省黨委負責；地方管理墾區包括由省直屬、市縣管理的墾區（如圖3所示）。

從墾區自身的管理體制來看，主要包括集團化墾區和土地管理墾區。目前中國集團化墾區有17個，在體制上基本是在省級層面改制為企業集團，省級農墾主管部門改組為集團母公司，所屬農場及第二、三產業企業按照主導產業發展需要改為集團子公司或分公司，形成以資本為紐帶的母子公司體制。但與此同時保留了省級管理機構模式，絕大多數是一個機構兩塊牌子，省級管理機構承擔墾區的全部或部分社會管理［2］，包括北京首農、黑龍江北大荒等；在土地管理墾區模式下，農場由市縣管理，難以在省區層面形成企業集團，履行行業指導工作。

圖3 全國農墾系統管理權屬示意圖

表1 中國農墾主要年份生產情況

三、農墾在新常態下戰略定位

（一）墾區是保障國家糧食安全和農產品安全的重要力量

農墾在中國糧食供求格局中總量不大作用大，份額不大貢獻大，塊頭不大地位高。農墾耕地面積約占全國4．5%，如表1數據所示，農墾各主要農產品產量均有不俗表現。2013年墾區糧食產量占全國糧食總產量的5．7%，糧食商品率接近90%，且主要是谷物，絕大部分是口糧。天然橡膠、棉花、糖料和牛奶的產量分別占到全國45%、27%、11%和6%。據有關專家估計，若農墾利用好農村土地流轉契機，可再流轉經營1億畝耕地，即再造一個農墾，農墾糧食總產就可達到全國產量10%以上，商品量達到1200億公斤，按照人均消費400斤原糧測算，可以滿足一半以上城市需求。

從食品安全角度出發，農墾在可追溯體系建設方面成績卓著。從20世紀90年代開始，農墾就大力推行標準化生產，經過多年建設，部分墾區主要農產品生產已實現全程標準化和農產品可追溯。截至2013年底，參加農墾農產品質量追溯系統建設的企業達到283家，種植業產品可追溯規模達到573萬畝、水產品54．79萬畝、畜禽產品6865萬只（頭），農墾追溯產品總銷售收入達87．3億元，追溯范圍覆蓋谷物、蔬菜、水果、茶葉、畜禽肉、禽蛋、水產、牛奶等主要農產品。

從生態安全角度出發，農墾在農產品綠色生產方面領先于全國。農墾單位面積和單位糧食產量的化肥、農藥施用量均低于全國平均水平，部分墾區通過退耕還林、還濕、還草，積極探索綠色農業、生態農業、循環農業的發展模式。截至2013年末，農墾全系統種植業綠色、有機、無公害農產品認證達到976個，帶動種植農戶數達到54．05萬戶。其中，綠色A級農作物種植面積1741．7千公頃，產量1280．96萬噸。

（二）農墾是農業現代化建設的“排頭兵”

從農業現代化衡量指標來看，農墾處于全國領先地位。2013年，農墾的糧食單產達到479公斤，高出全國平均水平的三分之一（120公斤）；農墾農田有效灌溉率63%，高于全國平均水平12個百分點；耕種收綜合機械化率87%，高于全國平均水平28個百分點；病蟲害統防統治面積比率75%，高于全國平均水平30多個百分點；奶牛規模飼養率64%，生豬規模飼養率77%，分別高出全國平均水平19和17個百分點。

農墾的農業機械化率不斷推進。2013年達到2621．01萬千瓦，比上年增長6．7%；大中型農用拖拉機17．68萬臺，增長1．5%；農用小型及手扶拖拉機33．30萬臺，增長1．5%；聯合收獲機4．84萬臺，比上年增長5．0%；總體機械化率達到87%，其中水稻機械化率達90%，小麥和大豆接近100%。從表2的數據也可以看出農墾在機械化方面的巨大進步。

農墾在規模經營和技術使用方面具有絕對優勢。截至2013年底農墾已創建不同類型現代農業示范區600多個，并與地方有關方面合作共建了一批農業科技示范園、產業開發園。全國農墾實現跨區作業面積6155萬畝，農用航空跨區作業面積超過450萬畝。面向農村培訓人員超過87萬人次，發放技術資料307萬份，輸出新技術377項，銷售種豬87．9萬頭，凍精605萬支以上。

此外，農墾的農業生產率全國領先。在勞均耕地面積、勞均農業增加值、糧食單產以及農民人均純收入指標來看，農墾遠超全國平均水平，也高于世界平均水平（如表3所示）。

（三）促進區域經濟社會協調發展

農墾是中國農業生產中的“國有企業”，分布廣泛、輻射潛力巨大。農墾分布在中國31個省、區、市，國土面積達36．59萬平方公里，約占全國的3．9%，擁有1785個國有農場，1361萬人口，國有及國有控股企業3200多家，除土地等資源性資產外，國有資產約9000億元。墾區在帶動邊疆地區經濟發展中發揮著重要作用，越是在邊疆地區的墾區，擁有農場的數量越多，墾區在帶動當地農民增收、就業以及科技示范等方面發揮重要作用。

（四）打造具有國際競爭力的現代農業產業集團群

農墾擁有大基地、大產業和大企業的獨特優勢，具備較為完整的現代農業產業體系，是打造具有國際競爭力的現代農業企業集團最現實、最可行的載體。截止到2013年，全國農墾共有17家集團化墾區，其資產總額占到全國農墾的88．9%，利潤總額占到全國農墾的90．9%，在打造全產業鏈、搶先海外布局上走在前列。經過近年“走出去”戰略的實施，農墾已經在海外市場拓展具備一定基礎，目前境外糧食種植面積350萬畝、產量20億斤。同時，農墾從單一種植逐步向產業鏈高端延伸，并通過海外并購的方式實現產業鏈的延伸［3］。

表2 中國農墾各主要年份機械和化肥使用情況

表3 2012年農墾現代農業發展水平主要指標與國內外比較

農業部對農墾國際化期望是：“堅持產業化、集團化、股份化的市場化改革方向，加強分類指導，推動集團化墾區不斷完善母子公司的雙層管理體制，通過資源集聚與資本運作相結合等現代經營方式，推動墾區間農業戰略產業資源有效整合，放大農墾國有資本的控制力和影響力，努力打造一批具有核心競爭力和市場影響力的現代農業企業集團，力爭培育出3－5個農墾跨國農業企業集團和世界500強企業，成為中國爭取國際農業話語權的戰略支點。”

四、農墾改革的幾點思考

隨著中國步入工業化中后期，城鎮化水平超過50%，制度改革紅利逐漸釋放，勞動力成本持續上升，農民收入結構也發生重大變化，農業比較收益低，造成了土地非糧化非農化現象頻出，同時也加深了城鄉收入差距不斷拉大。尤其是近年來中國農產品的成本和價格迅速上升，主要農產品（特別是糧食）的國內市場價格已經明顯高于國際市場價格。在這種背景下，農村土地規模化經營、提高農業生產效率已成為當前中國農業生產的一大趨勢，發展好適度規模、現代化的多種經營方式的農業迫在眉睫。農墾保存了集體規模化生產方式，同時運用了現代化的生產手段，在市場經濟條件下保障糧食安全，農墾的戰略地位更加突出。

但是從農墾自身的角度來看，也存在一些問題。農墾企業作為國有企業仍然存在產權結構單一、產權關系不夠清晰、權責不夠明確和內部經營機制不夠靈活等問題；農場國有土地確權進展緩慢，在市場化發展的過程中價值未能得到有效利用，并且在工業化、城鎮化進程中被侵占蠶食嚴重；墾區之間由于受自然歷史、管理體制、資源稟賦等因素的影響，現代農業建設、經濟發展水平、居民生活狀況等差異大，發展不平衡的問題較為明顯。因此，需進一步推進農業發展改革。

（一）堅定混合所有制改革方向

混合所有制改革是當下中國國有企業改革的共同方向，農墾企業作為國有企業同樣面臨國有資產監管體系不健全，發展的活力和動力仍然不足等問題，市場化的混合所有制改革勢在必行［4］。對于農墾系統的混合所有制改革，首先在經營管理體制方面要堅持產業化、集團化、股份化和一體化方向。規模化、產業化、全產業鏈發展是中國農業未來發展的重要方向，農墾目前具備了規模化生產的優勢不能放棄，但是長期國有性質背景造成了部分體制不順，需要借助集團化和股份化方向對農墾管理體制進行梳理，激活農墾內在活力。其次，在行政管理體制方面剝離行政化職能，逐步實現市場化和信息公開化。農墾初期的發展積累了除了農業生產之外的其他辦社會職能，在市場化的今天，這些職能構成了農墾進一步發展的負擔和阻礙，只有通過合適的方式分開生產和其他社會職能，才能有助于農墾的發展［5］。另一方面，農墾是政府和市場結合的產物，同時農業產業自身的特點決定了必然需要國家的力量作為支撐，在農墾改革中發揮市場決定性作用的同時不能忽視政府的作用，例如地方政府在農業地方產權交易平臺、信息平臺建設等方面功不可沒，但是政府介入的方式要更加的透明和市場化。

（二）充分發揮農墾資源資本優勢

對于規模化農業來說，資金是最重要的支撐要素之一。作為規模化的代表，農墾具有明顯的資源優勢，但是需要把資源優勢轉化為資本優勢，借助資本市場促進自身發展。首先，農墾擁有豐富的土地資源，并且部分農墾耕地質量很好，但是在當前缺乏土地評估的情況下價值未被充分挖掘［6］。當前全國農墾土地總面積36．6萬平方公里，農墾系統管理和經營著9316萬畝耕地、2．28億畝草地、5955萬畝林地等國有資源資產，如果在完成土地確權登記以及可以林地抵押情況下，至少可以撬動資金570億元。其次，農墾是農業中的國有企業，信用評級較高，可以利用資本市場發行債券和信托產品。例如，廣西農墾2012年在銀行間市場發行了債券5億元，甘肅農墾發行8億元，江蘇農墾發行5億元，票面利率一般分布在5%左右；此外，2012年廣西農墾設立“外貿信托廣西農墾流動資金貸款集合資金信托計劃”，2014年又實行了信托計劃二期。農墾集團利用自身的資質優勢在資本市場低成本籌集資金，支持了農墾產業的發展。再次，通過打包農墾優勢資源在公開發行市場上市募集資金，為農墾發展注入資金，同時有利于促進農墾混合所有制改革。目前中國資本市場上已經有不少優秀的農墾集團上市公司，例如新疆兵團下屬的新中基、新農開發以及新賽股份；甘肅農墾下屬的亞盛集團；黑龍江農墾下屬的北大荒以及廣東農墾下的燕塘乳業。然而這些上市公司的規模對于農墾豐富的土地和產業優勢來說只是其中很小一部分，伴隨未來農墾在市場化方向改革中進一步逐漸剝離社會職能，農墾集團完全可以更自由地利用自身資源在資本市場上借力發展。

（三）“新戰略”中保障國家糧食安全

“中國人的飯碗要端在自己的手里”，中國作為人口大國糧食戰略安全問題不容忽視，而農墾在保證中國糧食安全以及重要農產品供給方面尤為重要。在新中國成立初期，農墾發揮苦干、戍邊精神開創農業生產事業，在新時期面對中國市場化改革加快，實施“一帶一路”等對外開放戰略，農墾提出了發展國際大糧商的戰略構想。首先，在與國際農產品接軌過程中，農墾作為中國農業生產的排頭兵，在全球競爭中也最有實力實現在全球范圍內形成內外相連、優勢互補的產業格局。中國農墾系統涵蓋糧食、油料、糖料、天然橡膠、畜禽等農產品，產業鏈涉及生產、加工和貿易等環節，在農業走出去和引進來的戰略中結合自身資源優勢實現最佳配置。其次，“一帶一路”戰略是農墾乃至中國農業在全球一體化競爭中的發展機會。隨著中國加入WTO的寬限條款臨近到期，中國農業面臨國際農業巨頭的競爭越發激烈，面對國際四大糧商以及美國、新西蘭等農業強國的競爭，中國農業的比較優勢很難發揮。但是在“一帶一路”中，相對于沿線的中亞以及東南亞國家，中國在雜交水稻育種技術、養殖領域的疫病防治，以及溫帶水果生產等方面優勢明顯。在國際戰略中，利用好“兩個市場、兩種資源”，把握住農業與其他戰略存在協同效應，在“一帶一路”戰略對外開放中推動中國農業走出去。總之，農墾的規模和生產效率優勢將是中國農業走出去戰略中最重要的王牌競爭力，農墾擁有一億畝質量上乘的耕地資源將是保障國家糧食安全的最堅實的根據地。

［1］陳劍峰，傅國華．論農墾改革、創新與發展［J］．中國農墾，2012，（02）：26－28．

［2］王雪梅，王翔．全面深化農墾改革引領示范農業現代化——訪農業部農墾局局長王守聰［J］．農村工作通訊，2015，（03）：34－37．

［3］鐘懇．農業部農墾局局長王守聰解讀中央一號文件關于農墾改革的內容［J］．中國農墾，2015，（03）：9－12．

［4］周業錚．用辯證思維破解農墾改革發展難題［J］．中國農墾，2013，（03）：35－36．

［5］尤飛，李紅梅．新時期農墾改革問題研究［J］．開發研究，2010，（05）：21－24．

［6］王永忠．強化改革創新推進轉型升級奮力開創寧夏農墾改革發展新局面［J］．中國農墾，2014，（02）：16－19．

（責任編輯：胡宜挺）

張敬石（1988－），女，河南信陽人，農業部規劃設計研究院博士后，研究方向：農業經濟，園區規劃；劉云菲（1981－），女，吉林敦化人，中國農墾經濟發展研究中心經濟研究處副處長，研究方向：農墾經濟；李萬明（1960－），男，新疆吉木薩爾人，石河子大學兵團屯墾戍邊研究中心教授，博士生導師，研究方向：農墾企業管理，綠洲生態經濟，區域創新。