政府與市場：農村項目選擇二重性
——以浙西南S村為例

胡開

（中央民族大學民族學與社會學學院，北京100871）

政府與市場：農村項目選擇二重性
——以浙西南S村為例

胡開

（中央民族大學民族學與社會學學院，北京100871）

文章通過在浙西南S村的實證調查發現：在政府主導運行的模式下，自上而下的項目實施，市場嵌入的優勢很難得到發揮，從而出現資源利用、制度制定的不合理等一系列突出問題；而從S村的案例來看，自下而上的項目申請來自于市場的導向作用，并揭示在混亂的“項目”體制下依據市場選擇項目的優勢；實際上，在項目的運作過程中，政府、市場都會起到作用，將二者融合是項目成功的關鍵。

政府；市場；項目；生態；區位

一、引言

2003年，中央對農村進行稅費改革調整，農村公共品供給越來越依賴于上級政府轉移支付，轉移的形式有很多，其中通過項目下撥成為向農村投入資金的主要方式。但許多研究發現，項目和專項資金并非像上級部門預想的那樣高效率。相反，出現的是因部門層疊導致管理責任不清，利益流失，管理目的不明晰等弊端［1］。

當下學者主要將項目作為一種資源分配形式，宏觀分析國家、地方政府和村莊在項目運作過程中形成的不同制度邏輯和行動策略及其相互作用的復雜過程和結果，展示“項目進村”過程中形成的國家治理模式和地方“反制”邏輯；在政府和財政研究的傳統視野中，政府提供公共服務的方式與轉移支付資金的性質有很大的關系［2］。一般認為，在沒有外部監督和民主憲政約束的體制中，賦予基層政府自由的財政分配權限不一定能達到提供公共服務最優化的效果［5］。所以，人們一般認為，專項的轉移支付資金，即上級指定了專門用途的轉移支付要比一般性的轉移支付資金更有效率，這也是農村項目作為轉移支付手段的主要原因。特別是在公共項目轉化成為開發項目的過程中，所有結構轉型的風險和壓力都極有可能落在那些最基本的社會單位上，從而使基層民眾成為系統風險的最終承擔者［3］。

已有的研究為我們理解政府在項目供給過程中扮演的角色起到了富有解釋力的理論基礎，但筆者認為尚有不足，現有研究主要集中于從宏觀層面對國家財政體制和各級政府的行動邏輯的理解，缺乏從微觀層面上解讀項目運作具體實施過程中的組織機制及實踐邏輯，集中于項目運作與政府相依存的關系，缺乏從市場的角度分析。而經調查表明，在農村農業項目的供給過程中，諸多因素影響項目的“供、需”，其中政府和市場是主導因素，但大部分學者的研究都集中于討論政府而忽略市場，甚至用二元對立視角討論，而從市場與政府二元合作的視角，思考政府如何運用市場杠桿去推動項目的研究卻并不多。學者們大都注意并集中討論當前項目供給中的組織運行問題，比如認識到項目的“打包”下放是決策層的需求［2］，并非農村內部需要，但是就其問題的主要原因并沒有得出統一的結論。

基于此，本文要解決的問題是：后稅費時代政府如何與市場進行融合，將檢測項目效率的主體交給市場，提高項目經費使用效率，實現資源利用率的最大化。研究方法上，本文利用個案分析法，即通過對浙南山區某新農村建設示范村在農村農業項目的供給選擇經驗的理解，展示農村項目供給中政府與市場的博弈以及政府調整角色，將項目實施效果放置于市場進行檢驗，然后通過市場反饋的信息來決定后續的資金發放。筆者認為，項目制度的運作陷入資金利用效率低下，既有制度本身監管和審核的問題，又取決于項目制度的設置下經營主體的盈利方式是選擇從項目本身的資金獲利還是將產品投入市場中獲利的問題。而對后者的分析，即構成本文的基礎。

二、從政府到市場：白茶種植基地的變革

S村現有216戶764人，林業用地面積達18412畝。在新農村建設中，該村在2007年被評為省級“興林富民”示范村和市級“新農村建設示范點”，2012年獲得“十佳文明生態村”稱號。S村和浙江大多數村莊一樣，普遍存在著以戶為單位形式的合作社。初步了解景寧共512家，其中S村13家（2011年數據）。這里的合作社指的是綜合合作社，也就是會涉及生產、銷售、物資供應等。本文中具體介紹的白茶種植項目就是以合作社的形式申請農業項目。

S村引種白茶是在2009年，白茶是新品種，其培育過程有著一定淵源，民國4年（1915年），由惠明寺村畬族婦女雷陳女炒制的惠明茶，被送到美國舊金山巴拿馬萬國博覽會上，榮獲金質獎章和一等證書，從此名揚海內外。S村所種植的白茶，與此也有些淵源。相傳得獎的惠明茶產于當地的一棵老茶樹，而現今所植的白茶是從這棵樹上嫁接而來［9］。因白茶外觀奇特，加上來自惠明，以及政府、專家對此宣傳，價值頗高；又因產量稀少，外觀奇特，加上政府利導，白茶在市場上的價格很高。所以，根據對市場及政府政策的分析，S村決定引種第一批優質白茶。在召開村民大會的時候，大部分村民覺得白茶是新品種，市場的好壞現在僅是估計，到底能不能賺錢還是未知數，很多人由于這種想法，都沒選擇種植白茶，而是采取觀望態度。由于村民未能積極參與，故在第一批引種的時候，僅是村里幾個領導，以及村集體的投入，來建立基地，其中個人占股份60%，集體占40%，成立了合作社。在成立合作社的基礎上，S村積極配合縣政府推行的政策，申請白茶種植項目。

S村地處高山，海拔800米，早晚云霧繚繞，吸收雨露，擁有得天獨厚的優勢。在生產管理上，S村村主任介紹：種植方式全是根據上面農科院規定來的。上面的項目資金全部用于田間管理，以助于擴大生產效益。田間有專人管理，定期除草除蟲，盡量少打農藥，這樣一來減少了生產成本，二來也符合生態茶園的標準。為保證每畝種植的棵數，肥料數得到嚴格控制，按照種植要求在間距、埋肥方面進行了嚴格規定；在保障高檔茶的品質下，對采摘要求比較嚴格，不僅要求茶葉只采一牙一葉，連采摘動作都有規定。

2012年，S村的白茶基地進行了第一次采摘，得到茶青1800斤，制成茶干240斤。從市場反饋來看，白茶的效益以及市場潛力巨大，因此S村決定擴種并且在管理及銷售渠道上做出改變。由于缺乏加工廠及商標，只能將茶干賣到惠明、奇爾等公司，白茶市價4800元/斤，但是收購價3000元/斤。在白茶市場反饋良好的情況下，S村決定打造自己的加工廠及品牌。在市場推廣的過程中，村主任也對于經營模式的改革做出了回應：第一年，茶產量少，加之作為禮品的用途居多，在銷路上不成問題。但是，白茶僅僅作為禮品茶，是不可行也不持久的，尋找新出路勢在必行。2013年，村里做了一個決定，為更好地符合市場要求，白茶基地決定轉型，將以前多人與集體聯合的管理模式改變為獨立法人經營。由一個人管理，其他人可以持股，也可以出售。另外，為減少開支，合作社自己準備嫁接幼苗，另外添置機器，建立生產基地，設計商標，打造自己的品牌，試圖走市場化模式。這方面，也已經得到上面的支持，等政府驗收完畢，就會發放項目資金。

白茶種植基地的建立源于政府項目政策資金的支持，而白茶種植以及銷售的變革則完全是根據市場反饋做的調整。S村村民對于引種白茶初期的觀望，表明項目引進并非盲目性；對于白茶的定位——高檔、生態，也是綜合白茶的性質與市場需求而定，這些看似“多一步思考”的選擇帶來的是白茶基地的繁榮。那么，S村的成功到底體現在什么方面？

三、項目的政府供給與市場選擇

各級政府不僅在資金籌集和爭取上起著重要的作用，更在資金的使用和管理中扮演重要角色，可以說政府是項目的“源生地”。在后稅費時期，項目是推動農業生產，促進生產力發展的有效杠桿；政府與市場的博弈中，借市場來檢驗項目的效度，使政府角色調整到更為靈活和指導性的位置；作為經營主體，在項目體制當中借項目來與政府進行博弈，以產業優勢贏得政府支持，爭取了主動性，擺脫了以往被命令種植、“逼民致富”的局面。在S村，政府之所以大力推行生態農業產業，是因為生態農業一方面具有外部性，具有公益性，另一方面市場前景樂觀，但前期需要較大的投入，所以政府以項目方式，引導農業產業向生態化方向發展。

第三，算好“一帶一路”項目的經濟賬，降低投資風險。“一帶一路”倡議最主要是經濟倡議而非政治或戰略倡議，因而算好經濟賬，才能讓“一帶一路”倡議推進行穩致遠。要充分考慮到投資的盈利性、可回收性和經濟風險，穩扎穩打，穩步推進，不可好大喜功，全面開花。鑒于當前中國經濟面臨的問題及隨著中美貿易戰全面開打，中國在“一帶一路”項目的推進上更應該精挑細選，確保投資和資金的安全及可盈利性。

而在項目的“發包”過程中，市場選擇也起著一定的作用。市場選擇是實現競爭優勢和創造價值的首要前提，而在任何一項涉及交換的活動中，都不可回避市場選擇［6］。同樣，在農村農業項目申請的過程中，市場對項目的選擇、生產、銷售都有著影響。但是在項目供給的過程中，隨著政府項目金額的逐漸加大和管理制度的缺陷，直接導致市場選擇的作用無法實現。當下，基本上所有涉農的項目都是由村民合作社經村委會自下而上申請，申請審批通過后，再由政府打包下發資源。筆者通過S村的案例分析認為，盡管源于市場供給，但市場選擇影響了S村農業項目的諸多方面。

首先，在項目生態功能定位上，政府認為這是實現區域生態建設的最大目標以及生產方式轉型的重要舉措。也就是說，政府想將生態化項目按照特定目標融入到市政建設工程中，想借項目之力，實現地方規劃。在經營主體——村民合作社來看，實現生態農業種植的推廣在于兩點：（1）可以相對容易跟政府的項目掛鉤，更容易得到政府的項目資金；（2）隨著經濟水平的提高，人們對于安全、綠色更為關心，使得市場上的生態產品具有很大的潛在市場。生態農業在S村得以發展，表面上是政府主導推動實現，而實際上深層次推動經營主體行動的是市場需求，可以說，“生態”概念剛好處在政府與市場的“契合點”上。

其次，區位選擇也是市場選擇的一個集中體現。在實現項目化的初期，基層為獲得更多的項目進村，不惜以“跑步進京”來爭取。但爭取的項目對口的較少，當項目內容不符合當地生產實際，效益不高時，就會出現很多“逼民致富”的情況，這種情況發生到后期，多半會出現“尋租”現象。S村對白茶高精度采摘，其目的就是為了符合生態要求，但深究下去，還是與市場的需求有關。

最后，市場選擇的思路還體現在生態產品的銷售渠道上。白茶從單一的禮品茶和集體經營轉變為市場化銷售和法人代表經營，都體現了這一點。例如，白茶作為高檔茶，具有禮品象征價值，政府在這方面是需求大戶，政府扶持無疑是推動白茶產業發展的最佳驅動力；但是隨著廉政建設的加強，高端禮品行業大多處于萎縮狀態，僅靠政府消費及補助不足以維持合作社的運作，更談不上發展。要實現企業發展，僅僅靠“政府消費”是不足的，還須將產品引入市場，通過市場競爭來拓寬高檔產品的銷路，這也是降低成本，提高效率的重要途徑。

在生態農業的項目工程中，引入市場的主要目的不僅在于提高項目的完成質量，而是以最小的付出獲得最大的回報，從而實現自身利益的最大化。在以政府為主導的項目模式里嵌入市場，不但能發揮市場機制資源配置和效率優勢，還可以降低政府對項目的監管成本。一般來說，在整個以政府主導項目和后稅費時期國家治理轉型的大背景下，市場選擇作用在項目化的供給中往往是被忽視的，是被經營主體作為政府供給的替代品。其自身優勢往往無法體現，而政府對于龐大的項目體系中出現的一些問題往往也無法監管到位，從而導致資金利用率低下等問題。

圖1 “內循環系統”的局限性

四、從白茶基地變革反思項目體制困境

在傳統農村項目供給過程中，市場機制沒有發揮優勢的一個主要原因就是“內循環系統”的局限性突顯。內循環系統指的是政府、項目、經營主體之間構成的一個相對穩定封閉的結構（見圖1）。經營主體根據政府下發的項目投標、申請，政府通過立項、申報、審核、監管、考核、驗收、評估等一系列理性程序，才能最終使項目生效，獲得全社會的認可和信任，也就是經營主體會和政府之間形成一個任務協議。通過政府打包招標的立項下發，在配套建設的過程中，其中一部分直接下放資金，也有少數部分是下發生產資料。項目作為“反哺”農村的“福利”形式，對申請者的篩選及驗收、評估政策條件相對寬松，這就會導致一個問題，申請者為了爭取更多的項目資金，便提出“大跑大項目大發展，小跑小項目小發展，不跑沒項目不發展”的項目動員令［4］。項目或項目體制，對地方政府究竟意味著什么呢？首先，項目資金作為下放資源，得了總比不得好；而且，地方政府或部門為爭得更多的“項目補助”剩余，往往有意多報項目預算；有時候，由于政府預算的口徑較為寬松，可先做小額預算順利通過審批，立項后再以不能完工等各種事由申請追加經費，而上級也往往會因避免項目中途下馬造成浪費，同意追加撥款［3］。

內循環系統的局限性在于：一方面限制了項目功能的發揮，另一方面也會導致項目反哺農村的能力弱化。這種鏈條式發展的惡性循環，資金利用率極低的原因在于：一方面基層政府為追求政績，監管不嚴，另一方面就是經營主體平衡各種成本之后，發現相對于在市場中經營更易于獲利，獲取政府的項目資金顯得更加容易。

S村村主任說：“茶葉是縣里面的主導產業，惠明寺每年都會得到縣里面的資金支持。例如，一般申報的是100萬的項目，其實本身花銷只有僅僅的30萬，他們賺的錢大多數來自于政府的項目，光是項目的錢，就可以足夠一個茶廠的運轉了。”從負責人的話語中可以得知，通過項目工程，大部分項目的利潤主要來自政府的扶持資金。他們獲利的空間有兩種：其一，賺取差價，申報書以實際30萬的花銷，申請100萬，有70萬的差價；其二，當項目申報的資金不足時，往往導致工程質量嚴重不合格，這種情況下，上級政府會再次發包，選擇“睜一只眼閉一只眼”，為鄉村“內循環系統”的穩定提供了“保障”。

S村村副書記說：“東坑下面的村子，也向政府申請了大批量的白茶苗，開地300畝。但是，真正采起茶來，卻只有20斤。他們比我們的量多，自然申請的項目錢也比我們多，但是從第一年的產出來看，他們一定沒有將所有的錢全部用到白茶的種植上，管理上也比較隨意，所以效果也就可想而知。”副書記口中說的村原是一個貧困村，在白茶的申請中，也是以貧困村為典型申請的。關于項目在典型示范村的實施，學術界也有討論。一般而言“示范村”和“薄弱村”（或“整治村”），分別代表處于富裕和貧困狀態的村莊，對項目的依賴性最強。項目思維是一種由點到面、點面結合的思維。所謂“點”，就是“樹典型”、“立標桿”，通過示范效應來提高項目質量，通過突出案例來宣傳項目的績效；所謂“面”，就是項目要有一定的覆蓋范圍，選擇底子薄的作為對象，既有助于提高項目的相對績效，也有助于達到數字管理的量化標準。因此，對項目持最積極態度的，自然是具有典型性的兩類村莊：籌得出錢的最有競爭力，也最容易從項目中獲益；一窮二白的，則容易爭取到那些帶有普惠性質的項目。于是，若想“抓”到項目，就必須“擠進兩頭”，通過“扮富”和“哭窮”的辦法讓自己成為典型，成為“試點”［2］。而成為試點之后，項目能否發揮本身的作用，能否真正達到盈利的目的，則需要經得住市場的考驗。

因此，在政府對農村生態項目的供給中，“內循環系統”的局限性是導致資源利用率低下的首要原因。在這樣一個系統中，經營主體和政府就是一對利益交換的主體，而三者之間的穩定存在并得以運行是由于經營者的獲利空間的依屬關系。首先，政府為了確保組織申請和基層政府建設的積極性，在監管和審核方面要求的標準不高；在政府的“失控”發包下，經營主體因監管力度的薄弱，理性上是不會花過多人力、物力、時間等成本去謀求更大的利潤，而僅僅依附在政府下發的項目工程中，便可以輕松得到可觀收入。這樣一來，不僅強化了“內循環系統”的穩固形成，并直接導致項目資金的利用效率低下。

五、討論與總結

在S村項目供給、選擇與運作過程中，村民合作社起到相當重要的作用。在政府立項后，村民合作社對于項目的申請及經營具有直接選擇權，并得到了當地基層的支持。具體到生態、區位的選擇中，像S村這樣擁有獨立自主性的合作社的情況并不普遍。村民合作社的選擇性生產是項目化效率提高的重要原因，而促使S村村民合作社支配能力提高的原因可歸納為以下幾個方面：

（一）村民利益訴求的多元化

隨著社會經濟的發展，農業收入在經濟比重中下降，加上合作社運營成本的劇增，僅依靠政府項目下發的資金是不足以滿足經營主體的需求，項目利潤的下降會促使經營主體理性對待項目申請。正如村書記說“項目錢是靠運氣的，要是哪一天政府沒有項目了，那么我們就沒有出路了。”S村了解到單從政府方面提供的資源不足以維持自身需要。隨著申請者增多，作為“有限資源”的項目經分割進入村子之后，每個經營主體獲得的項目金額自然不能滿足其自身發展需要，為取得更大發展，僅僅將政府作為盈利的唯一來源或主要來源儼然不行，為獲得更好的發展，只得獲依靠新的生產、銷售渠道來獲利，這無疑是促進市場嵌入的內因。

（二）政府與合作社之間的義務與矛盾被打破

合作社成員集體的利益訴求增強，無疑增加了政府供給的難度，但也給市場嵌入提供了條件。在項目制初期，人們大多擁有一些生產資料，而政府的項目支持，促進了人們生產規模及條件的改善。而隨著政府投入的加大，項目也由原初的公共項目到幾乎涉及所有涉農項目。項目在農村的作用也由一開始的農業生產補貼變為直接的“補貼”。這樣就喪失了補貼項目的“最初意涵”；而項目資金利用效率的下降，也直接導致人們對項目滿意度的下降。因此，由項目鏈接的政府與合作社之間的責任關系逐漸被打破，政府指責合作社經營主體的要求不能達標，而合作社又抱怨自己的資金需求得不到滿足，這導致經營主體為了提升收入，不得不多申請項目，多跑項目。并在大部分項目不能按質按量完成的情況下，迫使政府為避免項目半途而廢不得不進行再次撥款。在項目主體效率不能達標的情況下，S村的案例表明利用市場機制促進生產、分配與再生產之間的良性循環是當下打破“內循環系統困境”的主要手段。

（三）村民自身觀念的改變

合作社經營主體了解到政府擔任的僅僅是項目補助者的角色，而真正能夠促進發展的還是產品在市場中的競爭力，若僅僅依據項目的額度去選擇經營，這樣就會面臨獨立性失衡的狀態：一旦失去政府的補貼，那么企業就會面臨破產的局面。所以，尋求真正的盈利，產品就必須經得住市場的考驗，切合市場需求。這就要求在項目的選擇上必須嚴格審查，度量。

綜上，政府在項目監管中無法完全落實“一事一議”，陷入為項目提供可持續發展的困境，使得項目資金逐漸轉變為“補貼資金”的情況下，村民的利益訴求加大，政府與合作社之間的矛盾加深，村民自身觀念的改變，三者相互影響，促使村民合作社支配項目選擇的能力逐漸提高。村民選擇市場作為發展方向，也就是強化自身對項目選擇能力體現。

改革開放以來，政府與市場始終是決定中國社會經濟發展總體格局的兩大主導因素。在經典社會學家的分析中，從不缺少關于國家和市場的討論［3］。在任何社會中，國家的存在是常態，現代市場的存在也是常態，僅靠權力或利益的分析邏輯，不能揭示社會存在的真實樣態［7］。而無論是宏觀調控還是自由放任，其目的都是希望政策的實施能夠促進社會發展，推動社會進步。國家出臺“項目制”，提倡推行生態農業，其本質目的也在于此，為突破原有市場體制所造成的一系列問題，而實行整體規劃。但是，若過于強調總體性治理邏輯，改革曾經釋放出來的社會空間和自由資源，乃至社會整合得以有效調節的各種習慣和傳統因素，也將受到損害［3］。

本文在經驗調查的基礎上，從項目的實施和項目選擇入手，分析S村在生態項目上的成功之處以及當下的問題和困境，了解到當下的困境主要在于“內循環系統”的局限性中，合作社及村民生產者作為既得利益者，獲利是唯一目標，而獲取利益的途徑則處于次要地位，于是便導致項目資金利用率不高，浪費現象涌現。這種情況出現的根本原因在于沒有改變經營主體的獲利方式——利潤的來源應是市場而非政府。在內循環系統里面，若經營主體獲得來自政府項目資金超過生產的利潤，就會失去將產品投置于市場的動力，便與政府實施項目制的初衷背道而馳。政府項目資金不應該也不能成為經營主體的主要收入，項目資金僅僅是催化劑的作用，是加速產業發展的動力，收入的主要來源還得依賴市場對于經營產品的需求。

從S村案例中可以看出政府的作用依然巨大，但是也能看出市場在其中同樣起著重要作用，并且在生態農業這個點上，政府、市場得到了很好的融合，并都在這一過程中起到積極作用。市場可以引導產業的發展方向，影響經營主體的選擇；政府在促進產業發展方面則起到推動作用。市場與政府的融合無疑是農業生產項目化的最好方式，實現市場與政府融合最好方式就是尋找類似“生態”的那種契合點。項目制的管理方式是政治性與市場性的統一［8］，而對于經營主體而言，要做到兩點：一是了解市場需求，并結合市場需求產品與自身主客觀條件，選擇可行性高的產品項目；二是申報的項目盡量與自身選擇的產品一致，使自己的項目易于申請項目資金，始終堅持市場需求是第一位，以市場需求進行項目申請，才能真正獲利，才是項目制的真正意涵。

［1］周飛舟．財政資金的專項化及其問題：兼論項目治國［J］．社會，2012，（1）：1－37．

［2］折曉葉，陳嬰嬰．項目制的分級運作機制和治理邏輯——對“項目進村”案例的社會學分析［J］．中國社會科學，2011，（4）：126－148．

［3］渠敬東．項目制：一種新的國家治理體制［J］．中國社會科學，2012，（5）：113－130．

［4］周飛舟．錦標賽體制［J］．社會學研究，2009，（3）：54－77．

［5］李祖佩．論農村項目化公共品供給的組織困境及其邏輯［J］．南京農業大學學報，2012，12（3）：8－16．

［6］劉翔．中西方生態農業理論的比較研究［J］．重慶與世界，2011，（3）：36－38．

［7］波蘭尼．大轉型：我們時代的政治與經濟起源［M］．馮鋼等譯，杭州：浙江人民出版社，2007．

［8］周黎安．行政發包制［J］．社會，2014，（6）：1－38．

［9］王逍．走向市場：一個畬族村落的農作物種植與經濟變遷［D］．廈門大學，2007．

（責任編輯：黃海濤）

胡開（1991－），男，安徽安慶人，研究生，研究方向：應用社會學。