天津能源發展轉型的法律制度研究

文/天津科技大學 王晶

根據聯合國政府間氣候變化委員會公布的數據顯示，中國在能源消耗總量上已經超越美國，成為世界上第一大能源消耗國。天津市在能源消費結構方面總體上以煤炭消費為主，天然氣和其他清潔能源所占比例仍然較低。天津能源發展轉型是環境倒逼產生的選擇。能源發展需要轉型，發展轉型必然伴隨制度轉型。

一、天津能源發展轉型法律制度面臨的壓力

（一）應對氣候變化。全國10大污染嚴重城市河北占7個，天津被包圍其中。霧霾天氣——大氣污染的表象之一，天津所處的華北區域是霧霾天氣的重災區。2013年10月，天津平均霾日數為15.6天，是歷史同期最多的。據中國氣象局國家氣候中心專家分析，京津冀地區是目前中國4個霾天氣現象相對較嚴重的地區之一，這種長時間持續的霧霾有可能在未來成為常態。2014年是《大氣污染防治行動計劃》全面實施的第一年，各地也制定了具體的行動計劃，全國污染最嚴重的京津冀提出的年度目標尤為引人關注。天津同北京市一樣都提出，2014年將提前一年完成國家下達的“十二五”落后產能淘汰任務。

（二）經濟發展。經濟與能源的關系是經濟發展對能源消耗存在著一種天然依賴的關系。天津正處于城市化、重工業化加速發展階段，能源消耗總量持續增長的勢頭難以改變。天津在能源消耗中具有高碳的特點，能源消費結構中煤炭所占比重仍高達70%左右。然而，由于我國科技水平以及經濟高速發展、人們生活需要等因素影響，石化能源的減少使用在近20年不可能實現。因此，天津能源發展方式亟待轉型。

提高能源效率就是實現天津能源轉型發展的可靠路徑。如果將能源效率作為天津能源地方法規的基本理性，則其實現理性的路徑選擇就是主市場、輔政府，法律的出發點是推動能源發展轉型，那么市場競爭與產業組織的培育、技術研發與技術創新就成為法律的路徑選擇，因為這樣的立法能夠追逐能源效率最大化，產業組織與競爭性市場才是能源效率根本性制度保證，是更為基礎性的安排。

二、能源監管機制的理論基礎

“能源監管是指國家能源監管部門根據法律法規授予的監管職權和范圍，依據法定的程序和標準，對能源行業和市場的參與者（企業或個人）及利害關系人的相關能源活動進行監督和控制的活動。”

（一）監管型國家理論。現代國家無論采用哪種政治體制，其在治理模式上都不約而同地向“監管型國家”邁進。這一概念描述的是政府和市場的一種關系模式。根據邁克爾·墨朗的概括，監管型國家的特征包括：國家實行市場經濟，自由競爭，充分發揮市場機制在資源配置中的作用；同時，承認各種原因帶來的市場失靈問題，因而設立政府監管機構，對市場主體的活動進行監督和控制，以預防和矯正市場失靈問題。政府介入經濟活動的目標定位于修正市場失靈，即承認市場自身有無法解決的因自然壟斷、外部性、信息不充分、集體行動等所產生的缺陷，以維護有效競爭及降低社會風險；但是，相對于市場機制，政府監管永遠是次優選擇。“只有在政府監管機構能夠解決市場失靈問題，而且監管所獲得的效益能夠證明為其所花費的成本是適當的情況下，政府監管才是正當的。”介入經濟活動的方式從直接的市場干預轉變為間接的政策調控。作為一種兼具市場與計劃的特征、能夠有效駕馭和治理市場經濟的治理模式,監管型國家的治理模式已經在全球范圍內得以初步確立和付諸實踐。無論是美國立足于市場失靈的“市場型監管體制”，還是西歐國家立足于風險社會的“風險型監管體制”，或者東亞和拉美國家立足于產業發展的“產業型監管體制”，抑或俄羅斯和東歐國家指令性計劃色彩濃厚的“部門監管體制”，都證明了政府監管在矯正市場失靈和政府失靈問題上的不可或缺。監管部門在優化市場結構和維護競爭秩序上具有難以替代的作用。經濟合作與發展組織(OECD)的行業監管機構近年來涌現的速度很快。在能源行業，20世紀90年代有11個國家建立了獨立監管機構。

中國政府與經濟的關系已發生重大變化，政府從全面經濟統制中逐漸退出，讓位于市場，政府的經濟職能從直接控制轉向市場監管。就中國而言，建立監管型國家意味著：政府必須從全面控制經濟中退出，行政任務從計劃經濟體制下的行政管理轉向市場經濟體制下的監管。這種監管不同于計劃經濟體制下的管理。計劃經濟體制下的行政管理往往不顧市場規律，以指令性計劃取代市場機制；而監管則必須以市場失靈為必要前提條件，相對于市場機制，政府監管永遠是一種次優選擇。計劃經濟體制下的行政管理是一種內部的、直接的干預方式，政府同時兼有所有者、經營者、管理者、分配者多重角色，經營和管理是國家行政的一部分；而監管是一種與企業保持“適當距離”的外部控制方式，即使受監管企業屬于國有，經營權與監管權也是相互分離的，二者之間保持一種相對獨立的關系。計劃經濟體制下，政府往往用行政命令甚至私下傳達其愿望來實現管理目的；而監管則強調基于規則進行，一般通過明確的監管法或監管合同來約束監管機構和受監管企業之間的關系，從而實現客觀、公正的監管。計劃經濟體制下的行政管理往往以神秘、封閉為特點；而監管強調過程的透明性和可問責性。也就是說，市場經濟體制下的政府監管是一種基于規則的、與市場主體保持適度距離的外部規范和控制形式，強調監管的公正、透明、專業、獨立、可信和可問責。這種監管職能在傳統的官僚行政體制內根本無法實現。能源監管機制更是一嶄新的領域，“監管與市場相伴，為市場產權交易服務，無論是經濟性監管還是社會監管都是如此。”

（二）分散化公共治理理論。分散化的公共治理 (distributed public gover nance)即在政府的核心公共服務部門之外設立大量的具有一定獨立性的公共組織，以達到政府“良治”( good governance)的目的。分散化的公共治理的要點包括：第一，分散化的公共治理研究的主題是如何在日益多樣化的政府組織形式下保護公共利益。第二，分散化的公共治理是相對于過去以政府部門為中心的集中模式而言的。第三，治理機構的分散化。第四，這些治理機構是從政府部門中分拆開來的，與政府部門是合同或準合同的關系，享有全部或部分獨立的法律地位。第五，出現分散化治理的重要原因是社會的分化特別是利益的分化，以及政府職能的增加和組織機構的日益復雜化。第六，治理機構的高層領導直接向政府部門負責，機構內一般實行委員會會議決策模式。第七，政府部門通過任免機構高層領導和評估治理績效對治理機構進行控制。第八，治理機構有自身的利益追求，其存在對政府部門是一種制衡,可以促使政府從權力機關向服務提供者的角色轉變。第九，分散化治理也會產生協調機制不力、責任機制不強、機構高層管理能力不足、各類機構的差異與優缺點不夠明晰等問題。分散化的治理和集中的治理各有優缺點，它們適合于不同的歷史時期、不同的國家和不同的組織，相互之間并不能取代對方，未來的趨勢是向綜合化方向發展。

分散性治理強調部門的分立，靈活機動地運作，并認為只有組織是獨立的，才能更加專業化。“因為在其他條件相等下，分工越細意味著需要更好的合作，至少如果要保持政策和服務的整體一貫性就更需要如此。”基于分散化公共治理理論，能源監管部門應從政府中分散出來，專門提供能源監管職能與服務。

三、能源監管法律制度是天津能源發展轉型的依賴路徑

天津能源發展轉型要從戰略層面上重視，法律在戰略層面為天津能源發展轉型保駕護航，法律保障是最強有力的政策工具，具有最強的約束效果和強制作用。目前世界上有大約30多個國家和地區在低碳經濟和低碳能源發展方面制定了相應的法律法規，以推行低碳政策。我國針對低碳發展也制定了相關法律，如《煤炭法》《電力法》《節約能源法》《可再生能源法》《清潔生產促進法》等法律，這些法律的出臺對我國節能減排、提高能源利用效率以及發展新能源等方面都起到了突出的作用。

能源監管機制是與能源監管活動配套的組織機構與組織結構、運行方式、功能效果等一系列法學意義上的研究。能源監管機制必須固定于法律之上，在立法上有所體現，即能源監管的組織機構與結構在法律上有明確規定，能源監管機構的職權與職責有法律的明確授予，監管的程序與監管標準有法律的明確依據，監管的效果有法律的保障與救濟。

加強能源監管是世界各國普遍采取的一種趨勢，建立能源監管機制是應對能源危機、保護環境，提高能源使用效率的一種主流措施。經濟全球化尤其是WTO法律規則推動了市場經濟原則的推廣，對各成員國尤其是轉型經濟體的法律體制帶來深刻的變革，能源監管機制的法律規定亦不例外。

（一）監管是能源行業發展和管理的有效方式。較成熟市場經濟國家普遍認為，只有市場機制才是社會資源優化配置的最佳途徑，因此，政府必須盡可能減少對市場和企業的過多干預。但某些國家重要資源性和自然壟斷性行業、公用事業部門如果僅僅依靠市場調節并不能實現公平競爭和社會資源的有效利用，從而導致市場失靈。因此，國家必須設立專門的機構對其實施監管，特別是對市場準入、價格和服務實施監管，以保證公眾利益的實現和市場更為有效的作運。國外在能源部門（含電力、管道運輸）、通信交通部門（含航空、鐵路）、金融部門（含銀行、保險、證券）一般都設立專門的監管部門。

（二）監管是政府轉變職能的關鍵。國際上來看，監管機構是確保貫徹執行政府相關政策的專業監督機構，是政府轉變職能的有效工具。工業化國家在現代化進程中出現了兩次分離：一次是立法機構和行政機構的分離，另一次是行政決策與行政執行的分離。在特定的部門和行業，政府部門制定政策，監管機構執行政策，已成為國際普遍認同的一種模式。在能源行業中，監管機構與政府部門之間政事分開，形成一種制約和互動的關系。監管機構的業務范圍覆蓋電力、石油、天然氣行業整個業務過程，融專業性、技術性、服務性為一體。這種管理避免了政府管理的粗放性，適應成熟市場經濟國家對經濟活動精細科學管理的要求。

（三）監管是建設服務型政府的重要途徑。發達國家普遍認識到，現代政府應該是一個服務型政府，而設立監管機構是適應建設服務型政府的重要途徑。政府改革將向制定政策和執行職能分開的目標邁進，而監管機構能夠在政府確定的目標和政策框架內獨立運作，并不依靠對市場的過度干預來實現目標。它借助市場的資源配置機制實現目標，在公共服務領域引進競爭，推行市場化，使政府更加注意效率和成本，工作人員更加富有創新精神和發展動力，同時也在滿足社會需要的前提下壓縮政府規模。20 世紀 90年代，英國有近2/3的公務員轉到類似的機構工作，美國、加拿大、荷蘭、丹麥、澳大利亞等國均有類似的實踐，監管發展是政府轉型和服務型政府建設的體制基礎。能源監管對應的是價格和市場化，未來，隨著能源價改和市場化的推進，能源監管是大勢所趨。

[1] 劉東剛.中國能源監管體制改革研究.中國政法大學博士論文，2011年.

[2] 【美】丹尼爾·F·史普博.管制與市場.余暉、何帆、錢家駿、周維富譯.上海三聯書店、上海人民出版社1999年版,導論第4頁.

[3] 肖國興.論能源法對循環經濟的促進.中山大學學報(社會科學版)，2007年第4期.

[4] OECD分散化的公共治理(國家發展和改革委員會事業單位改革研究課題組譯)[M].中信出版社，2004.

[5] 克里斯托弗·波利特，海爾特·鮑克爾特.公共管理改革比較分析［M］.夏鎮平譯，上海譯文出版社.