新疆北疆人口較少民族發展的地位、困難及建議

陳全功程 蹊歐元明熊 芳袁 彥

新疆北疆人口較少民族發展的地位、困難及建議

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一、北疆人口較少民族的發展地位非常重要

中國政府一直非常重視人口較少民族的發展工作，在“十一五”和“十二五”時期，制定和實施了專項扶持規劃。新疆維吾爾自治區北疆地區（以下簡稱北疆）有烏孜別克族、塔塔爾族、錫伯族、柯爾克孜族、達斡爾族、俄羅斯族、撒拉族等7個人口較少民族，主要聚居在阿勒泰、塔城、昌吉、伊犁等地區173個行政村297個自然村。2013年，北疆人口較少民族聚居村共有24.8萬人口，占新疆全區人口較少民族聚居村總人口的51.98%；其中人口較少民族7.4萬人，占全疆人口較少民族總人口的27.2%。

聚居在北疆的人口較少民族人數雖然只有7萬多人，但從單個民族看，是全疆乃至全國的主要聚居人口。例如，新疆的錫伯族、撒拉族、達斡爾族主要聚居在北疆；我國扶持的28個人口較少民族中，塔塔爾族、烏孜別克族幾乎全部聚居在北疆。這些民族大多聚居在我國邊境線，直接面對中亞、西北亞、俄羅斯等國境邊塞，成為國土邊疆的第一道防線，地理位置非常重要。北疆有12個人口較少民族所聚居的縣是邊境縣，例如阿勒泰地區的布爾津縣、哈巴河縣均是與俄羅斯、哈薩克斯坦接壤，青河縣靠近蒙古國，隔河隔山就可以看到國外。如果這些人口較少民族發展情況不好或者遷移，該片國土無人居住，國土安全就會受到直接影響。

北疆人口較少民族既聚居在一起，形成以該民族為主的村落；同時還與其他民族雜居在一起，構成多民族共同生產生活的情形。一方面，北疆的7個人口較少民族與南疆、東疆的本民族群眾“同族相連”，例如伊犁州與克孜勒蘇柯爾克孜州、阿克蘇地區、喀什地區連接，這幾個地區的柯爾克孜族構成全疆該民族的絕大部分人口；另一方面，北疆的人口較少民族與本地以及南疆、東疆的維吾爾族、回族、哈薩克族、蒙古族等其他人口較多民族聯系緊密，雜居在一起，維護民族團結的地位非常重要。一旦南疆、東疆發生民族分裂活動或恐怖活動，都會影響到北疆社會穩定。可以說，北疆的人口較少民族與全疆各民族唇齒相依，已經成為全疆穩定的連接紐帶。

二、北疆人口較少民族的扶持工作開展順利

“十一五”和“十二五”時期，在國家專項扶持下，北疆人口較少民族聚居地區以項目為引領，堅持民生與產業發展同步推進，把民族發展與地區發展相結合，扶持工作開展順利。

在“十一五”時期，全疆有95個人口較少民族聚居行政村納入扶持范圍，占全國640個村的14.8%；截至2010年底，有13個村未達到國家有關部門的考核。北疆在此時期，納入扶持范圍的村全部達標。“十二五”時期，北疆人口較少民族扶持范圍擴大到173個行政村，共有6.26萬戶24.8萬人受益。僅2013年，國家就扶持北疆人口較少民族聚居村實施了115個項目，當年扶持資金10116萬元，直接覆蓋農戶10452戶，受益人口達到39401人。

在國家扶持下，北疆人口較少民族的生產生活、文化教育條件均有所改善，到2013年底，有137個行政村通水泥路、272個自然村通公路，通達率達到96.1%；通電的行政村有167個、自然村289個，只有幾個村沒有通電；有3萬多戶住進安居房，集中供水戶有4.6萬戶，兒童入學率達到100%。

2013年底，北疆人口較少民族聚居地區農牧民人均純收入8747元；參加農村合作醫療21.3萬人，占總人口的85.9%；參加農村社會養老保險近9萬人，占總人口的36.1%。這些發展變化在北疆地區相當不容易，因為人口較少民族大多以放牧為主，逐水草而居，遷移流動性大，扶持工作和發展難度均較大。

三、北疆人口較少民族發展存在諸多困難

由于北疆地廣人稀，自然條件惡劣，維護民族團結和社會穩定任務較重，民族發展和地區發展仍然緩慢，面臨諸多困難和問題。

（一）扶持資金有限，基礎設施的制約明顯

北疆人口較少民族多聚居在偏遠貧困山區、綠洲外圍、高寒牧區、邊境一線，且受歷史、自然等諸多因素影響，區域內基礎設施薄弱，民生保障水平較低。例如察布查爾縣，該縣到2012年底建制村通瀝青（水泥）路率為89.1%，耕地有效灌溉率92.9%，自然村廣播電視覆蓋率45.3%，有安居房的農戶比率15.2%。

人口較少民族農牧民的居住、飲水、衛生醫療、文化娛樂等設施簡陋，甚至欠缺，生產生活條件相當艱苦，需要扶持的資金相當大。例如，為定居點農牧民打一口120米深的水井，需要幾萬元；修建一個定居房，需要10萬元以上，由于人口較少民族農牧民本身較為貧困，根本拿不出相應的資金；而國家專項扶持資金平攤到每一個聚居村不到60萬元，導致飲水、定居、行路等很多基礎設施建設以及民生發展項目無法實施。

（二）區域政策有差別，發展不平衡問題凸現

北疆人口較少民族長期以來以農牧業為主，從事農業生產效益不高，所在村組地處邊遠，信息閉塞，加之農牧民群眾整體科學文化素質不高，思想觀念比較落后，主動致富能力不強、“等靠要”思想嚴重，因此，貧困問題仍然突出。到2013年底，北疆人口較少民族聚居地區仍然有2.8萬貧困人口，貧困發生率11.3%，超過全國平均水平；在北疆人口較少民族聚居地區，超過70%是貧困村。當然，也有些村組發展較好。例如，察布查爾縣綽霍爾鄉龍溝村由于實施了蔬菜基地建設項目，扶持資金90萬元，建設拱棚450座，戶均增收2萬元以上；納達齊牛錄鄉的一個村，實施了優質水稻種植項目，扶持資金100萬元，新建優質水稻2500畝，人均增收400元。

針對這種區域內發展不平衡現象，當地干群認為是國家僅對人口較少民族聚居的行政村進行扶持，而其他散居民族村沒有得到扶持的差別性政策導致的。當地干群普遍希望在同一個地區內，不要區分聚居村和非聚居村，都得到國家一視同仁的扶持幫助。

（三）群眾增收渠道較少，傳統農牧業亟需提升

長期以來，北疆農牧民的生產比較單一，增收渠道較少。對于大多數農牧民家庭來說，農牧業就是單一的種植、放牧，產品相當原始，以自產自銷為主。例如，北疆塔吉克族是一個以畜牧業為主的民族，但其生產還停留在比較原始的方式上，至今仍沿襲逐水草而居、逐水草而牧的生產方式，夏季上山放牧、秋冬季下山圈養，牛羊肉和奶以自己食用為主，養殖效益較低。一些農牧結合的農戶，增收渠道也較少。例如，哈巴河縣的塔塔爾族村，以種植業、畜牧業結合的生產方式為主，其中放牧所得僅能維持家庭生活資料，種植小麥、玉米受自然氣候，特別是水源不足的影響較大，所得有限，因而貧困人口較多。人口較少民族農牧民普遍缺乏畜產品加工意識，也缺乏相應的技術和能力，導致產業鏈條短，產品單一，傳統農牧業亟需改造升級。

（四）社會穩定對人口較少民族發展產生一定沖擊

新疆的社會穩定工作任務較重，穩定是發展的基礎，因此維護社會穩定是各級黨委和政府的第一要務。但由于一些干部理解偏差，重維穩輕發展，對扶持人口較少民族發展工作多多少少帶來一定沖擊。同時，新疆的三股勢力和恐怖分子活動對當地的旅游業產生沖擊。例如，新源縣那拉提草原和哈薩克民族第一村，因恐怖事件導致2014年游客劇減，旅游收入大幅下挫，當地群眾也對恐怖分子、分裂分子的行為相當氣憤。

四、“十三五”期間北疆人口較少民族扶持力度期待加大

在“十三五”時期，建議北疆扶少工作要結合民族和地區因素，適當擴大扶持范圍，拓寬資金投入渠道，集中資金搞好基礎設施建設，全面提升人口素質。

（一）擴大扶持對象，調整扶持重點

一是堅持點面結合，以區域發展帶動人口較少民族發展。要提高扶持方式和扶持對象的靈活性，以人口較少民族群眾為扶持對象，將人口較少民族所聚居的民族州、民族縣，直至民族鄉整體納入到扶持范圍中來。建議“十三五”期間，將北疆人口較少民族聚居的1個自治縣（察布查爾錫伯族自治縣）、6個民族鄉（奇臺縣大泉塔塔爾族鄉、木壘哈薩克自治縣大南溝烏孜別克族鄉、霍城縣伊車嘎善錫伯族鄉、昭蘇縣夏特柯爾克孜族鄉、特克斯縣科克鐵熱克柯爾克孜族鄉、塔城市阿西爾達斡爾族鄉）的109個行政村全部納入扶持范圍，北疆共232個人口較少民族聚居村實現全覆蓋。

二是重點扶持，以具體工程為載體。建議“十三五”期間扶持的重點由農牧戶轉向龍頭企業、農村合作組織；鼓勵通過畜牧聯營、草畜聯營等途徑，建立企業和農戶之間的利益共享、聯系緊密的雙向合作模式。要大力實施新型農民培養工程，著力培養貧困地區農村特色產業示范帶頭人，科技種植養殖能手和農民經紀人，切實增強人口較少民族群眾的自我發展能力。

（二）拓寬資金投入渠道，整合資金加強基礎設施建設

一是繼續加大對北疆人口較少民族聚居區的財政轉移力度。建議中央財政建設資金、其他專項建設資金、各項財政扶貧資金適當向人口較少民族聚居地區傾斜；積極引導、爭取政府機構、社會團體及對口支援、個人援助、捐助資金投向人口較少民族聚居地區。

二是出臺專項金融扶持政策。鼓勵金融機構積極探索與人口較少民族聚居區發展專項項目和資金合作開發模式，重點支持基礎設施建設和富民安居、定居興牧工程建設。

三是發揮地方資金整合能力，集中力量解決基礎設施建設問題。人口較少民族聚居地區要整合各個渠道扶持資金，加強民生工程和基礎設施建設，特別是重點水資源配置工程建設和人畜安全飲水工程建設，以及鄉村道路和牧道的改建擴建建設。

（三）促進勞動技能培訓事業發展，全面提升人口素質

勞動技術人才是人口較少民族地區發展的內在動力，必須著力促進勞動技能培訓事業發展，全面提升人口素質。一是加強農牧民生產技能培訓。建議各地區可以圍繞畜禽養殖、特色旅游、民族特色產品開發，有針對性地開展技能培訓，進一步提高人口較少民族聚居村農牧民群眾的生產經營水平。二是通過培育一批思路廣、腦筋活的農村經紀人，有計劃、有組織、有規模地引導人口較少民族聚居村富余勞動力有序轉移，促進農牧民增收致富。三是通過與對口高校進行合作，定向培養人口較少民族的高素質人才。

（四）把民族團結創建活動融入到扶持人口較少民族發展中

在扶持人口較少民族發展過程中，要緊密結合民族團結創建活動，促進區域和農牧民發展。一是建議在項目安排上，不是將資金簡單地平均分配給各人口較少民族農牧民，而是以村組為單位進行項目扶持，該項目既惠及人口較少民族農牧民，也惠及同村組的其他民族群眾。二是在具體工作過程中，注意將民族團結和經濟社會發展結合起來，在扶持過程中廣泛宣傳黨和國家的政策，營造和諧氛圍。要大力推行訪民、惠民、聚民的“三民”活動，讓廣大干部深入到農牧戶中，摸清楚基層情況，凝聚各民族群眾感情，創造一個和諧、穩定的社會局面。

（作者單位：1.中南民族大學經濟學院；2.國家民委經濟發展司扶貧處）

責任編輯：康偉

國家社科基金項目“山區少數民族貧困代際傳遞及阻斷對策研究”（編號：13BMZ010）、國家民委科研項目“扶持人口較少民族發展的地域范圍研究”（編號：MSY14032）。