從物役到人本:新型城鎮化建設中的政府職能定位

吳金群 付如霞

城鎮化是伴隨著工業化發展，非農產業在城鎮集聚、農村人口向城鎮集中的自然歷史過程，是人類社會發展的客觀趨勢，是一個國家或地區社會進步和現代化的重要標志。諾貝爾經濟學獎獲得者斯蒂格利茨曾把“中國的城鎮化”與“美國的高科技”列為影響21世紀人類發展進程最為深刻的兩件事情，并提出中國在新世紀首要的挑戰和機遇是城鎮化①陳柳欽:《新型城鎮化的核心是“人的城鎮化”》，http://www.chinareform.org.cn/area/city/Practice/201311/t20131107_179684.htm.。截至2013年底，我國城鎮化率已達53.73%，擁有7.3億城鎮人口，正處于人類歷史上規模最大的農民市民化和農村城鎮化的歷史進程，并且已進入城鎮化的后半階段。對新型城鎮化建設中的政府職能進行研究，不僅有助于引領我國的新型城鎮化建設，而且有利于更好地實現經濟的可持續發展以及社會的包容性成長。

一、城市化、城鎮化、新型城鎮化的概念比較

18世紀中葉，英國率先開展工業革命，人類進入城市化的嶄新時代。美國城市規劃學家弗里德曼提出城市化是國家或區域空間系統中的一種復雜的社會過程，既包括人口和非農業活動在規模不同的城市環境中的地域集中過程、非城市型景觀逐漸轉化為城市景觀的地域推進過程，即城市化的數量過程;還包括城市化文化、生活方式和價值觀在農村地區的擴散過程，即城市化的質量過程②程必定:《區域的“城市性”與中國新型城市化道路》，《浙江社會科學》，2012年第1期。。直到20世紀70年代末，“城市化”一詞才被引入中國。同時，我國學者根據國情創造出了“城鎮化”一詞，但目前學術界仍無統一定義。巴曙松通過深入研究城市經濟學、城市地理學、城市歷史學的代表性研究，指出城鎮化通常包含以下幾個層面的內涵:(1)城鎮化是農村居民向城市居民生活方式轉化的過程，反映在城市人口的增加、城市建成區面積的擴展、景觀和社會以及生活方式的城市環境形成;(2)城鎮化是被一系列緊密聯系的變化所驅動的過程，這些變化包括經濟、人口、政治、文化、科技、環境和社會等的變遷;(3)城鎮化使城市體系的動態和特征發生巨大變化，引起土地利用模式、社會生態、建筑環境、城市生活本質的改變①巴曙松、楊現領:《城鎮化大轉型的金融視角》，廈門大學出版社2013年版，第24頁。。

新型城鎮化是相對于城鎮化而言的。王發曾提出，新型城鎮化是以科學發展觀為統領，以工業化和信息化為主要動力，資源節約、環境友好、經濟高效、文化繁榮、城鄉統籌、社會和諧，大中小城市和小城鎮協調發展、個性鮮明的健康可持續的城鎮化道路②王發曾:《中原經濟區的新型城鎮化之路》，《經濟地理》，2010年第12期。。劉嘉漢則從以發展權為核心，指出新型城鎮化摒棄以往城鎮化過分強調城鎮人口比重這一衡量標準，以人的全面發展為核心，開放城鄉要素流動，均衡城鄉公共服務，統籌城鄉經濟、政治、社會、文化、生態五位一體，堅持在區域范圍內實現大中小城市與農村共同繁榮與和諧發展，使城鄉居民在發家致富上機會平等，逐步消除城鄉二元結構，達到共同富裕③劉嘉漢、羅蓉:《以發展權為核心的新型城鎮化道路研究》，《經濟學家》，2011年第5期。。

如果從發展主體、發展動力、發展模式、發展重點和人口遷移等五個方面對城市化、城鎮化和新型城鎮化進行比較，三者的區別大致如下(見表1):

表1 城市化、城鎮化、新型城鎮化三者的區別

第一，發展主體不同。城市化和城鎮化的主體主要來自各級政府，他們自上而下地推動城市化或城鎮化;新型城鎮化的主體包括政府、企業、個人等等，他們多方位地助推城鎮化的發展。

第二，發展動力不同。城市化和城鎮化的根本動力主要來自工業化，以城市為中心集聚產業，追求經濟高速增長;新型城鎮化的根本動力主要來自新型產業的創新、信息化和農業現代化的發展，從而也有利于城鄉互補和聯動。

第三，發展模式不同。城市化和城鎮化追求城鎮化率的提高，資源消耗大、環境質量差、公共服務少;新型城鎮化注重城鎮化質量的提高，城鎮功能優、社會融合深、公共服務全。

第四，發展重點不同。城市化的重點在大城市，尤其是特大城市;城鎮化的重點在中小城市，但與城市化一樣，有時候會以犧牲鄉鎮來成全城市發展;新型城鎮化則強調大中小城市和小城鎮協調發展，實現城鄉一體化。

第五，人口遷移不同。城市化和城鎮化都只是地理遷移，農業轉移人口到城鎮后難以享受同城鎮戶籍人口相當的公共服務;新型城鎮化強調社會遷移，注重把農業轉移人口轉化為城鎮戶籍人口，促進社會融合。

二、為物所役:以往城鎮化建設中存在的主要問題

我國在改革開放30多年的時間里，完成了西方發達國家200多年走完的城鎮化歷程。然而，快速城鎮化暴露出了一系列的物役問題。所謂的“為物所役”，主要是指被外界事物驅使、牽絆而違背應有的原則。以往的城鎮化建設，因為盲目造城追求“大手筆”、注重土地城鎮化、片面強調GDP增長、融資規模過大，不可避免地導致城鎮化建設偏離理想的軌道。

(一)大拆大建盲目造城

正如吳敬璉先生指出的，中國城鎮化存在效率低下這一問題，尤其是通過大拆大建盲目進行造城運動來推進城鎮化，城市建設資源浪費嚴重，城鎮化代價太高①吳敬璉:《城鎮化效率問題探因》，《金融經濟》，2013年第6期。。雖然加大建設力度令城市舊貌換新顏似乎并無不妥，但一些地方政府急功近利，大拆大建，最終會影響城鎮化的健康發展。大量主體結構和使用功能尚且完好的建筑在十幾年甚至是僅幾年內被拆除，平均壽命不到設計壽命(50－70年)一半，而新一輪建設需投入新的人力、財力、物力，將給社會帶來巨大的資源浪費和經濟損失。相比于戰爭年代和文革時期對城市古建筑的破壞，近20年的城鎮化對城市古建筑的破壞要大得多，嚴重地破壞了文化傳承。據統計，全國近120個國家歷史文化名城中，有近一半城市的歷史文化街區不合格，甚至有近20個城市已經沒有歷史文化街區②劉立峰:《對新型城鎮化進程中若干問題的思考》，《宏觀經濟研究》，2013年第5期。。在某些地方，因為政府工作不到位、開發商的趨利動機、少部分居民的投機行為，以及拆遷過程帶來的環境污染，使得大拆大建的城鎮化不僅影響了市民的日常生活，而且還危害了社會的和諧穩定。

(二)土地城鎮化快于人的城鎮化

土地城鎮化快于人的城鎮化包含兩層意思:既指人口的不完全城鎮化，又指土地的過度城鎮化。按常住人口計算，我國城鎮化率從1978年的17.9%增加至2012年的52.6%。然而如果嚴格按城鎮戶籍人口計算，享受均等公共服務的城鎮化率僅為35.3%，遠低于世界52%的平均水平，兩者存在17.3個百分點的差距③新華社:《國家新型城鎮化規劃(2014－2020年)》，2014年。，即存在2億多城鎮常住人口未真正實現城鎮化。在這30多年里，城鎮人口增長1倍，建成區面積增加近4倍④倪鵬飛:《新型城鎮化的基本模式、具體路徑與推進策略》，《江海學刊》，2013年第1期。。政府依賴土地財政，通過壟斷土地征收和土地出讓兩個關鍵環節獲得土地增值的大部分收益，而人口和產業并未得到長足發展。

同時，許多失地農民只能獲得低水平補償，而且難以獲得持續的利益保障，所以原有的城鄉差距進一步被拉大。不僅如此，如果把社會保障、公共醫療、基礎教育等公共服務考慮在內，城鄉收入差距將達到5－6倍。人的城鎮化嚴重滯后于土地城鎮化，由此形成的“三無人群”(種田無地、就業無崗、社保無份)日漸增多⑤王發曾:《中原經濟區的新型城鎮化之路》，《經濟地理》，2010年第12期。，帶來的社會矛盾日趨明顯，給社會穩定也造成了一定的隱患。

(三)片面追求GDP增長

長期以來，以GDP為主的政績考核辦法在行政管理上根深蒂固。在政績利益的誘導和指標考核的壓力下，地方政府及其官員往往更多考慮局部利益和眼前利益，而非全局利益和長遠利益。一方面是市政中心、大型場館等政績工程競相出現，另一方面是實實在在為民謀福利的民生工程極度缺乏，導致城鎮化建設在貪大求洋過程中改善民生遠遠不夠。

為了追求GDP增長，地方政府在面臨公平與效率的權衡時，就會自然而然地傾向于效率。我國城鎮工業發展大多建立在對農村資源“攫取”的基礎之上，結果導致高度發達的城市和不發達的鄉村并存，形成了嚴重的城鄉“極化”現象。有專家指出，在某種意義上可以說，城市“如此先進”正是農村“如此落后”的原因⑥王成新、郝兆印等:《基于科學發展觀的中國城市化新模式與路徑選擇》，《城市發展研究》，2013年第1期。。政府在開發建設時片面追求城鎮GDP增長，而不是包容性發展，忽視了城鎮化建設必須與人口、資源、環境、發展相協調，結果導致土地資源集約利用程度下降，嚴重缺水與用水浪費并存，能源利用效率偏低，空氣污染、水污染、固體廢棄物污染等環境污染嚴重等，影響了可持續發展的進程⑦吳江、王斌、申麗娟:《中國新型城鎮化進程中的地方政府行為研究》，《中國行政管理》，2009年第3期。。

(四)大量融資導致債臺高筑

城鎮化建設涉及基礎設施建設、公共服務供給等多個方面，需要大量資金。如果說道路建設、供水供電、垃圾處理和污水處理等基礎設施建設是城鎮化的硬件要素，那么文化教育、醫療衛生、社會保障等公共服務可以說是城鎮化的軟件要素，兩者相輔相成。自1994年分稅制改革以來，地方政府事權過多而財權有限，不得不通過各種途徑融資來獲得“預算外收入”。盡管近年來，各級政府不斷加大財政支持力度來彌補城鎮化建設的資金缺口，但仍有不少市縣大量融資導致債臺高筑，還貸壓力巨大。

根據國家審計署發布的2013年第32號公告《全國政府性債務審計結果》，截止2012年底，全國地方政府投融資平臺債務規模達158858.31億元，占當年 GDP(518942.1 億元)的30.61%(見表2)。其中，有3個省級、99個市級、195個縣級、3465個鄉鎮政府負有償還責任的債務率高于100%①地方政府債務率=地方政府負有償還責任的債務/地方政府綜合財力。債務率的國際公認安全標準是小于100%。，分別占四級政府總數的 9.68%、25.32%、7.02%、10.47%，部分地區已經出現了逾期債務。

表2 2012年底全國地方政府投融資平臺債務規模情況表②數據來源于國家審計署:《全國政府性債務審計結果》，審計署辦公廳發(2013)32號。

三、體現以人為本的政府職能定位

李克強總理多次提到，“城鎮化是擴大內需的最大潛力”。在2014年兩會上，總理再次強調，“推進以人為核心的新型城鎮化”。因此，各級政府必須準確定位自己的職責功能，牢牢抓住城鎮化蘊含的潛在機遇，妥善處理城鎮化可能出現的風險挑戰。

(一)制定科學的新型城鎮化發展戰略

發展戰略是各級黨政機關公務人員和廣大老百姓共同的發自內心的意愿，這種意愿不是一種抽象的東西，而是能夠激發全體社會成員為新型城鎮化建設做出貢獻的具體任務或使命。在新型城鎮化建設中，政府的首要職能便是在集思廣益的基礎上制定科學的新型城鎮化發展戰略，堅持體現國家和社會長遠的意志與利益，持之以恒落實一本規劃一張藍圖，保持城鎮規劃的連續性、嚴肅性和權威性。

考慮到未來中國轉型升級的發展趨勢和發達國家城市化進程中的經驗教訓，新型城鎮化應是內涵城鎮化和外延城鎮化并舉，未來20年內解決2億多人口的不完全城鎮化問題，并繼續完成3億左右新增人口的城鎮化，保持適當的城鎮化速度，而非像過去那樣按照每年1%的速度快速增長。同時，政府必須結合各地區的現實條件、歷史文化、資源稟賦和生態容量，根據區域主體功能定位，構建可持續的總體功能布局，注重大中小城市和小城鎮協調發展，培育壯大城市群，發揮中心城市的規模效應和輻射作用，推進均衡城鎮化;鼓勵和支持中小城市、小城鎮擴容，將中小城市發展成為能帶動地方經濟、具有較強要素集聚效應的增長極;積極挖掘現有小城鎮發展潛力，有重點地發展小城鎮。

(二)推進有序的農業轉移人口市民化

推進城鎮化，核心是人的城鎮化，關鍵是提高城鎮化質量，目的是造福百姓和富裕農民③新華社:《守住管好“天下糧倉”，協調推進“新四化”建設》，《人民日報》，2013年1月16日，第001版。。李克強總理的短短幾句話，把推進城鎮化的核心、關鍵和目的，說得一清二楚。也就是說，引領農村人口合理轉移，是新型城鎮化最本質、最核心的要求④河南省社會科學院課題組:《在實踐中探索區域科學發展之路——河南以新型城鎮化引領”三化“協調發展的認識與思考》，《中州學刊》，2012年第3期。。人口城鎮化在形式上表現為農村人口向城鎮的不斷集中;在內容上表現為新城鎮居民生存條件、生活質量的城鎮化，這也是評判人口城鎮化質量高低的最終標準。

在新型城鎮化建設中，政府應逐步消除不利于包容性發展的排斥性規章制度，促進人口空間的合理流動，推進有序的農業轉移人口市民化。面對現有2億多人口的不完全城鎮化和未來新增人口的城鎮化，應加大對市政基礎設施的投入，創新市政基礎設施的籌資、運營和管理模式，提高城鎮的人口吸納能力，為新城鎮居民的安居創造有利條件，提升人口城鎮化的水平和質量。一方面，逐步放開小城鎮落戶限制，放寬大中城市落戶條件，使符合條件的農業轉移人口逐步在城鎮落戶。另一方面，對暫時不具備條件解決的，也應按照保障基本、循序漸進的原則，逐步解決尚未落戶的農業轉移人口在城鎮就業居住的同時，享有城鎮的基本公共服務。

當然，城鎮化并不是一味提高人口城鎮化水平。新型城鎮化還要求政府不能盲目鼓勵農民進城，而是必須在城鎮化的同時積極穩妥推進新農村建設，實現留鄉農民富裕化，保證社會的公平正義和保障留鄉農民的權益，再逐步將由生產力進步而釋放的多余勞動力轉移為城鎮人口，穩步推進農民工的市民化。

(三)構建一體化的基本公共服務體系

讓城鎮化成為惠民、利民、福民的工程，是新型城鎮化的應有之意。政府應通過制度創新構建一體化的基本公共服務體系，促進基本公共服務均等化，實現基本公共服務由向戶籍人口提供轉為向常住人口全覆蓋，由城鎮向農村全覆蓋，讓城鄉人民共享經濟發展和社會進步的成果。這既是政府的重要職能，同時也是城鄉一體化的題中之義。據測算，中國城鎮化水平每提高一個百分點，就可以實現1000多萬農民的市民化，使他們能夠享受與城鎮居民同樣水平的教育、就業、社保、醫療、住房等公共服務以及城鎮公共設施，較大程度地提高他們的生活水平和生活質量①顧杰:《推進城鎮化建設政府應該做什么》，《中國行政管理》，2011年第11期。。

在教育上，改變教育資源偏向城市的陋習，不斷加大對農村義務教育的投入，保障農民子女能接受最基本的義務教育，使城鄉居民擁有平等的受教育權利。在就業上，建立城鄉一體的勞動力市場，并不斷完善勞動就業市場的管理機制，維護勞動就業市場的秩序，讓每個勞動力都能獲得合適的崗位，實現自身價值。在社會保障上，建立全國統一的城鄉社會保險體系，完善社會保險關系轉移接續政策，使在農村參加的養老、醫療保險能規范接入城鎮社保體系，鼓勵農民工積極參保、連續參保，允許靈活就業農民工在城市養老、享受高水平醫療條件。另外，通過重點建設農村最低生活保障制度、農村社會養老保障制度和新型農村合作醫療制度解決農民“生有所靠、老有所養、病有所醫”這個最基本的問題，特別是將養老保障落到實處。在醫療衛生上，健全“社區衛生服務機構—醫院—預防保健機構”城市醫療衛生服務體系，加強“縣級醫院—鄉鎮衛生院—村衛生室”農村三級醫療衛生服務網絡建設，努力將醫療體系覆蓋到城鄉每一個人，并將農民工及其隨遷家屬納入社區衛生服務體系，根據常住人口配置城鎮基本醫療衛生服務資源。在住房保障上，做好農民工在城鎮的安居工作，針對小城鎮落戶的農民工，引導他們用農村宅基地置換小城鎮住房，使其能經濟地改善居住環境;針對大城市落戶的農民工，加強保障性住房建設，通過降低保障性住房租賃標準和增加保障性住房補貼標準，降低農民工住房壓力，緩解農民工在大城市“一房難求”的問題，切實享受新型城鎮化帶來的好處。

(四)倡導可持續的綠色循環發展機制

近年來，國外學者提出了“緊湊發展”、“精明增長”等發展理念。這些理念以節約資源、綠色循環和可持續發展為宗旨，得到了各國的廣泛認同②國家發展和改革委員會國土開發與地區經濟研究所課題組:《改革開放以來中國特色城鎮化的發展路徑》，《改革》，2008年第7期。。我國十八大報告也提出，要建設“美麗中國”，實現中華民族永續發展，著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展。在我國新型城鎮化建設中，基于人口基數大、人均資源占有量少、環境承載能力弱的基本國情和諸多嚴峻的現實挑戰，政府應以城鎮的生態文明建設和生態安全問題為底線，倡導可持續的綠色循環發展機制，走出一條符合中國國情的資源節約、環境友好、低碳綠色的城鎮化道路。在“五位一體”的總布局之下，突出生態文明建設的重要地位，將其融入政治、經濟、文化、社會建設的各方面和全過程，從而讓城鎮發展始終在生態文明的軌道上運行。

在城鎮規劃過程中，應充分考慮城鎮生態環境的承載能力，重視水、土地等資源的稀缺性和不可再生性，優化資源配置方式，確保城鎮發展的生態屏障安全。特別要防止一些生態脆弱地區的城市盲目擴張，破壞鄉村人文景觀、歷史文化遺存及生態環境。在技術研發方面，投入專項基金研發節能技術，并將其運用到企業工藝設備更新、推進工業循環經濟和清潔生產，逐步形成一流的綠色生態產業經濟體系。鼓勵企業進行產業鏈重組，走專業化、集群化、生態化發展之路，構建具有競爭力的循環經濟產業鏈，提高資源加工深度和綜合利用程度，減少廢棄物排放。在環境監管方面，強化對環境污染的綜合防治和生態環境的保護與修復。一方面要建立規范的重大環境質量預警、檢測和反饋系統;另一方面，制定合理的企業排污補償等機制，盡量從源頭減少能耗和污染。在環保教育方面，強化公民的生態環保理念，樹立人與自然和諧統一的生態文明觀，營造良好的生態文化氛圍，使每個公民自覺行動，養成綠色低碳的消費習慣，逐步形成環保、節儉、安全、健康的生活方式，提升城鎮生產、生活品質。

四、相關政策建議

城鎮化是中國現代化的必由之路。但是，在我國以往的城鎮化建設過程中，出現了諸多“物役”問題。新型城鎮化建設必須堅持以人為本，尋求人與人、人與自然、人與社會之間的和諧發展。具體的政策建議如下:

第一，強化規劃管控，穩步實現城鎮化目標。健全國家城鄉規劃督察員制度和人大監察專員制度，加強對規劃實施的全過程監督，確保依規劃進行開發建設，嚴格追究違反規劃行為。同時，新型城鎮化建設要根據頂層設計，保持合理的城鎮化速度，漸進有序地實現理想的城鎮化目標。

第二，推動戶籍制度改革，建立居住證制度。各類城鎮要完善農業轉移人口落戶政策，就自身的綜合承載能力和發展潛力，實施差別化落戶政策，以居住年限、就業年限、城鎮社會保險參保年限等為參照條件，制定具體、合理的落戶標準。針對未能在城鎮落戶的農業轉移人口，以流動人口居住證制度代替流動人口暫住證制度，實行按居住地管理的戶籍制度，減少農村人口在農村與城市兩棲的情況出現，為農業轉移人口提供與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務，有條件后再逐步將其市民化。

第三，推進新農村建設，促進留鄉農民富裕化。結合農民的生產生活習慣，在農村建立功能全、設施齊、環境美的集中住宅區，積極引導農民主動向集中住宅區流動，推進新農村建設。同時，通過多種途徑幫助農民創收:引進先進技術和生產設備用于農業生產，改變農業弱勢地位，增加務農收入;合理利用新農村建設騰出的土地，因地制宜發展二三產業，提高經營性、工資性收入;探索農村集體土地的新流轉方式，正確引導農民按照自愿自主原則實施土地流轉，獲得合法的財產性收入。

第四，硬件軟件雙管齊下，推動城鄉一體化。在硬件上，逐步實現基礎設施城鄉一體化。根據全國城鄉規劃布局構建全國一體的交通、通訊、信息等基礎設施網絡系統，使資源、人口和信息在區域、城鄉之間高效流動，盡可能做到將基礎設施網絡向邊緣城鎮或鄉村居民點延伸覆蓋，使基礎設施同質化。在軟件上，逐步推進公共服務城鄉一體化。基于較為完善的基礎設施建設，按照保障基本、循序漸進的原則，建立基本公共服務共享機制，逐步推進公共服務的城鄉及全國的均等化。

第五，加強環境監測，嚴守生態底線。一方面，逐步完善政策法規，不斷提高污染物排放標準，制定合理的企業排污補償政策，充分發揮價格在保護環境中的杠桿作用，貫徹實施“使用者付費、污染者付費”，從源頭上減少能耗和污染。另一方面，健全環境監管和預警體系，提高環境監測與執法監督能力，尤其是加大對城鎮環境的監測執法力度，保證將三次產業在生產過程中產生的污染物集中處理，將對環境的污染程度盡可能地降到最低。