我國宏觀調控面臨的任務和挑戰

劉玉紅

黨的十八大報告明確指出，“綜觀國際國內大勢，我國發展仍處于可以大有作為的重要戰略機遇期”，同時要求“要準確判斷重要戰略機遇期內涵和條件的變化”。與本世紀的前10年相比，我國仍處于重要戰略機遇期沒有變，但其內涵和條件發生了深刻變化。從國際來看，我們面臨的機遇不再是簡單納入全球分工體系、擴大出口、加快投資的傳統機遇，而是倒逼我們擴大內需、提高創新能力、促進經濟發展方式轉變的新機遇。就國內而言，我國經濟社會發展基本面長期趨好，但當前面臨能否跨越“中等收入陷阱”的風險和考驗，再也不能沿用粗放的經濟發展方式，必須創新、必須變革。在經濟增長發生階段性變化的情況下，迫切要求培育經濟增長的新動力，核心是要以提質增效為中心，把穩增長、調結構、促改革結合起來，推動經濟轉型，把改革紅利、內需潛力、創新活力疊加起來，形成新動力，力爭質量和效益、就業和收入、環境保護和資源節約有新提升，打造中國經濟升級版。

保持經濟平穩增長，防止“過度刺激”和“放任下滑”兩種傾向

經濟發展到一定階段步入增速換擋期符合經濟發展的基本規律，不以人的意志為轉移。二戰后實現成功追趕的經濟體，如日本、韓國、德國等，在經歷了二三十年的高速增長后，無一例外地出現了經濟增長放緩的情況，降幅有的甚至超過30%。當前的經濟增速換擋，既有傳統增長動力衰減弱化的原因，更是新的增長動力尚未成功接續的結果;既有外部周期性因素沖擊、市場競爭加劇、潛在增長率下降影響的原因，更是結構調整不徹底、深化改革不到位、體制機制不完善制約的結果。充分認識經濟增速已進入換擋期，國內外環境已發生深刻改變的客觀事實，是正確選擇宏觀調控政策的關鍵。應警惕并努力避免兩種傾向：一是通過過度刺激使經濟強行回歸高增長軌道，遲滯結構調整進程。長期以來，政府、企業、市場和社會長期存在高增長訴求，一旦經濟增速回落，容易出現不顧經濟處于換擋期的事實，政策刺激過度，結果不但不能恢復增長，反而容易引發通貨膨脹和資產泡沫。二是放任經濟自由下滑跌入失速區間，引發系統性風險。進入增長階段轉換期后，由于原有預期被打破，新的穩定預期尚未形成，經濟運行的不確定性和脆弱性明顯增加。一旦遇到大的沖擊，很可能短期內出現增長的大幅下滑或波動。對這種特點認識和重視不夠，抱著對經濟下滑不用過多擔心的態度，忽視市場主體對經濟減速需要逐步調整和適應的事實，政策應對不力，就可能由于經濟增長短期過度下滑而引發系統性風險。

財政貨幣政策空間受限，要聯合運用需求與供給雙向調控，并更加側重供給管理

我國政府針對經濟運行中的突出矛盾和問題，采取了穩增長調結構相結合的宏觀調控政策措施，避免經濟出現大起大落，實現了經濟長期健康發展。但是，隨著經濟增速放緩，過去積累的債務和金融風險將逐步暴露出來，財政和貨幣政策工具空間在一定程度上受到擠壓，以結構性改革為核心的供給管理的重要性日益凸顯。

我國廣義財政收支長期保持兩位數增長，土地財政模式明顯，財政收入過度依賴流轉稅和企業稅。政府支出尤其是地方財政具有鮮明的“財政管吃飯，基建靠融資”特征，地方政府支出主要依靠土地財政和二次分配。基建投資占政府支出比重達到近1/3，公共財政支出剛性較強，政策持續向民生支出傾斜。公共財政收入中70%來自流轉稅，90%來自企業稅，遠超國際水平。長期來看，受GDP增速下降約束，財政收入或趨勢性放緩，財政支出端絕大多數項目存在較強剛性，且人口紅利消失導致收入減少、新型城鎮化推進公共服務均等化導致社保支出壓力增加，長期財政收支缺口的加大或導致未來政府對基建和社保難以兼顧。

貨幣政策方面。首先，資金脫媒和金融創新加速發展，降低了傳統貨幣政策的有效性，對新時期貨幣政策提出挑戰。近些年，為了規避金融監管和利率管制，商業銀行和其他各類金融機構進行了一系列金融創新，其結果最突出的反映在“影子銀行”的大發展上，影子銀行體系加上貨幣市場和資本市場的發展，使得資金加速脫媒。其次，新時期中國將加快推行利率和匯率市場化改革，貨幣政策調控機制面臨轉型。改變金融市場的扭曲現象，尤其是當前影子銀行畸形發展，突破資金配給等金融壓抑狀態，讓價格在市場配置金融資源過程中起基礎性調節作用，利率市場化是必行之徑。但隨著資本項目開放和匯率市場化改革的推進，匯率作為貨幣政策工具的作用將需要淡出。這也意味著貨幣政策將更依賴于其他價格型工具（包括準備金率、公開市場操作等），這就需要貨幣政策加速轉型。再次，財政風險和金融風險相互交織、相互轉化。地方政府的基礎設施投資，主要通過財政擔保、土地抵押等方式從金融機構獲取信貸資金，債務風險可能轉化為金融風險。

因此，在繼續穩健審慎使用財政和貨幣政策工具的同時，必須根據經濟增長的階段性變化，重新認識供給管理參與宏觀調控的重要意義，樹立協調需求管理與供給管理的宏觀調控理念，加強以供給管理為基礎的結構調控和監管改革，積極發揮科學發展觀在我國宏觀調控中的指導作用，既撫平短期起伏，又利用價格、稅收、匯率、法律等手段，從供給領域調節各種經濟關系，改善結構，增加長期潛能，促進結構優化轉型升級。

寓深化改革于宏觀調控之中，釋放發展內生動力活力

過去30年國民經濟平穩運行、高速增長的“中國奇跡”背后，依靠的是全面開放、利用人口紅利參與全球分工和競爭，更主要的是比較好地處理了政府與市場的關系。一方面，漸進推進市場化改革，不斷擴大和強化市場配置資源的范圍和功能;另一方面，有效發揮政府動員社會資源、集中力量辦大事的作用。但是，隨著市場逐步替代計劃、降低交易成本、提高效益，中國經濟發展由主要依靠資源和要素高強度投入驅動為主，逐步轉向由創新驅動和提高效率為主的階段，完全依托常規宏觀調控手段維持經濟平穩可持續的難度日益加大，需要在實質性推進“頂層設計”的全面配套改革中調整結構，合理運用市場和政府的合力，向較高水平的穩定可持續增長路徑轉變。宏觀調控要在總需求管理上穩健審慎且能預調微調，避免穩增長時引發通脹;同時，需運用結構性差異化對策，促進“三農”、社保、區域協調、自主創新、節能降耗、生態保護等薄弱環節領域的要素投入和體制機制變革，增加有效供給，提升宏觀調控的總供需平衡態勢，避免通脹和經濟過熱，增強綜合競爭力和發展后勁。其中最為重要的是，應從根本上通過系列化的改革開放深化，更多側重于機制創新，銜接短期經濟運行平穩訴求與中長期目標，在穩增長、保就業的同時，化解制約長期發展和全要素生產率提升的深層次制度因素。無論作何種具體的宏觀調控政策組合選擇，客觀上都需要以改革為基本依托，需要改革的攻堅配套推進。

生產要素成本上升，要著力提高全要素生產率，提高科技進步對經濟增長的貢獻率

隨著經濟增長階段性變化，支撐中國過去30多年經濟高速增長的勞動力、土地、礦產資源等生產要素供求關系發生變化，要素價格持續上升，原有的低成本競爭優勢開始減弱。特別是近年來，企業用工和融資成本呈現較快上升態勢，土地供給日趨緊張，礦產資源人均占有量大幅下降，繼續依靠大規模增加投入支撐經濟增長已經越來越困難。在過去30年的快速經濟增長中，中國全要素生產率提高對經濟增長發揮了重要作用，但過去全要素生產率提高主要得益于生產要素從生產率較低的農業部門向生產率較高的制造業和服務業部門轉移。隨著勞動力等生產要素轉移規模減小、速度下降，全要素生產率提高速率放慢，繼續增加生產要素投入又受到生產要素供需形勢變化的制約。因此，必須下決心加大科技和人力資本投入，發揮科技進步對提升全要素生產率的關鍵作用，使經濟發展更多依靠科技進步、勞動者素質提高、管理創新驅動;從體制變革和創新入手，采取更有力的措施，通過放松管制、激活市場等制度創新，促進平等競爭，強化市場功能，改變供給低效和剛性，提高供給效率和彈性，從而推動經濟增長由主要依靠資源和要素大規模投入驅動，轉向主要依靠提高全要素生產率和資源配置效率的軌道上來。

國內產能過剩矛盾突出，開拓國際市場難度加大，要盡快培育新的競爭優勢和新的增長點

從國內看，中國制造業產能迅猛擴張，在滿足工業化、城鎮化和經濟發展需求的同時，有一部分通過擴大出口實現平衡。隨著國際市場擴張速度放慢和國內經濟增速放緩，產能過剩的矛盾進一步凸顯出來，不僅鋼鐵、水泥、石化、有色等傳統產業產能嚴重過剩，而且風電設備、太陽能光伏等新興產業領域也面臨較大的過剩壓力，“去產能化”任務十分繁重，繼續依靠生產能力的大規模擴張支撐經濟增長的空間明顯縮小。從國際上看，全球經濟持續低迷，市場擴張速度明顯放慢，發達國家進口需求減弱，貿易保護主義抬頭，新興市場國家增速放緩，市場競爭更加激烈。更重要的是，美歐等發達國家為了重振經濟，大力推進“再工業化”，而印度、越南等新興市場國家憑借更為低廉的要素成本，加快承接國際產業轉移，以價格更為低廉的產品擠占中國傳統市場，中國將面臨發達國家與新興市場國家的“雙重擠壓”，即在中高端技術領域，由于研發能力和人力資本條件制約，難以與發達國家抗衡;在中低端技術領域，由于低成本優勢減弱，面臨要素成本更低的新興市場國家追趕競爭。在低成本競爭優勢逐步削弱之后，需要加快產業轉型升級、培育新的競爭優勢，這就對宏觀調控提出了新的要求。政府職能需要由政府扶持、指導向制度保障變革，營造各類市場主體公平競爭環境，加大人力資本投資。金融財政體系也需要適應新的競爭環境，要打破以國有銀行為主的金融結構，營造出適合發展創業型產業、服務業和中小企業的金融制度;財政政策方面，需要建立起新的科研資金投入機制、企業研發的財稅支持政策與措施。

（作者單位：國家信息中心經濟預測部）

責任編輯：楊再梅