亞投行與亞行等多邊開發銀行的競合關系

倪建軍 (中國現代國際關系研究院世界經濟研究所副研究員)

1966年亞洲開發銀行成立的時候，當時就有輿論懷疑，為什么在已有世界銀行的情況下還要建立亞行。當時，日本認為亞行存在有三大邏輯基礎:一是亞洲國家貧困落后，資金需求大，難以自足;二是世行等機構忽視亞洲國家利益，在亞洲的業務分布極不平衡;三是需要建立體現“亞洲特征”的開發金融機構。尤其是1959年泛美開發銀行和1963年非洲開發銀行的成立，使得亞洲地區開發金融機構的缺位顯得尤為突出。亞行的成立得到世行主導方美國的大力支持，美國與日本成為亞行兩個最大的出資國。

將近半個世紀過去了，當中國提出建立亞洲基礎設施投資銀行的時候，除了美國和日本，已經沒有太多的國家質疑亞投行成立的必要性，英法等歐洲國家也積極申請成為亞投行創始成員國。因為創立亞行的三個重要目的至今仍然沒有得到很好的完成，需要有亞投行這樣的新機構與之形成良性的競爭。

首先，亞洲地區經濟雖然得到發展，但貧富分化、非收入貧困突出。投資需求，尤其是基礎設施投資需求仍然沒有得到有效滿足。亞行過于注重“輸血”式的減貧，而忽視了加強經濟基礎設施等“造血”機能的建設。其次，世行等國際機構依舊沒有給予亞洲等新興經濟體足夠的重視，相關份額改革遲遲難以推進。美歐仍然把持主要國際經濟機構的最高領導層，日本則“仿效”美歐坐穩了亞行行長職位。最后，亞行到底有沒有體現亞洲特征，獲得亞洲認同呢?亞行一度被認為是亞太地區多邊主義發展的一個重要里程碑，但是目前亞行已經越來越成為美國推進亞太戰略的政經工具。韓國媒體直接批評亞行是“日本在前，實則由美國主導的機制”，難以“充分考慮亞洲其他國家的利益”。這與美國支持成立亞行的初衷是一致的。1982年美國財政部關于參與亞行的報告指出，將通過亞行向亞洲具有政治和戰略重要性的國家發放貸款，促進其經濟穩定發展，進而推動實現美國作為“非共產主義世界”領導的外交戰略目標。英國皇家國際事務研究所研究總監斯帕奇就日本外交政策的自主性提出質疑，指出既然英國在這場中美角力(是否加入亞投行)中做出了現實可行的判斷，為何日本就不能獨立于美國做出自己的判斷呢?由于亞行背離了成立時的初衷，中國拒絕了美日關于在亞行內部設立中國主導的基礎設施投資基金的提議。習近平主席在2014年亞信峰會上指出，“亞洲的事情歸根結底要靠亞洲人民來辦，亞洲的問題歸根結底要靠亞洲人民來處理。”真正從亞洲需求出發的亞投行，作為“共享發展機會”的開發金融機構，通過“鯰魚效應”將刺激現有多邊開發銀行的活力，將推動這些機構回歸本來的宗旨，更加關注經濟發展，制定更加合理的貸款標準，減少過多僵化的“附帶條件”。

亞行成立的時候，美國歡迎日本作為“利益攸關方”積極填補國際金融機制的空白，而近五十年后的今天，面對中國主動承擔國際責任的舉措，面對體現中國智慧和擔當的亞投行提議，美日卻逆勢而動，拒絕合作，形成鮮明反差，引發廣泛的批評。實際上，美國擔心的是中國削弱其對國際經濟和金融體制的主導權，而體制和規則之爭的背后是發展權之爭。正如在現有的國際貿易體制下，中國體現一定優勢，引發美國不滿，繼而推出所謂高標準的兩洋經貿戰略(“跨太平洋伙伴關系協定”和“跨大西洋貿易與投資伙伴關系協定”)，試圖把中國等新興經濟體排除在外。“大凡物不得其平則鳴”。在現有的國際金融體制下，美國憑借美元的獨特優勢不斷擠壓中國等發展中國家的發展空間，中國則積極推動亞投行和金磚銀行等機構，力圖引導和完善現有國際金融規則和秩序改革，為人民幣的國際化創造新的機會。

亞行和世行等多邊開發銀行存在各種缺陷不足，但仍應看到它們在扶貧等領域發揮了重要作用，有成熟的流程和經驗豐富的管理人員，中國作為世行和亞行重要的股東國，在推進亞投行籌建和未來運作過程中，也會借鑒這些多邊開發銀行好的經驗，同時也要吸取教訓，提高成效。目前，世界銀行、國際貨幣基金組織(IMF)和亞行都表示了要與亞投行合作的意愿，已與亞投行臨時秘書處建立了工作聯系，將在知識共享、能力建設、人員交流和項目融資等方面開展合作。

在知識共享方面，多邊開發銀行一定意義上屬于“知識銀行”，它們不僅提供資金，更專注于分享發展經驗。經過多年發展，中國在國內和國際開發領域積累了豐富的經驗，可以向亞洲和其他地區推廣。另一方面，作為借鑒、遵守國際規則的受益者，中國推廣發展經驗的路徑也需要逐步與世行等機構的合理規范相融合。2014年11月，世行集團和IMF聯合非洲開發銀行、亞洲開發銀行、歐洲復興開發銀行、歐洲投資銀行、美洲開發銀行、伊斯蘭開發銀行發表關于基礎設施問題的聲明，強調實現基礎設施投資振興的關鍵障礙不是缺乏可用資金，而是缺乏足夠的隨時可實施的、銀行愿意融資的項目，將推動多邊開發銀行采取協調行動，加強項目準備和監督，包括采用標準化的采購、環境和社會保障政策，同時實行相似的事前成本效益分析和項目“可執行性”評估要求等。而IMF正在制定一套針對不同發展水平國家的加強公共投資管理實踐的具體指南。亞投行不僅要根據實際情況，適當借鑒世行等機構關于基礎設施建設的標準和流程，還要吸收亞行等機構的有益知識儲備。亞行為提升與亞洲國家項目合作的成效，實行國別合作伙伴戰略，通過亞行與各個發展中成員體共同制定中期發展戰略和業務規劃，使得亞行推進的國別項目與該國發展規劃相一致。亞行的獨立評估局還周期性地對國別合作伙伴戰略和援助項目進行評估，動態調整。這方面的知識共享對于亞投行推進的基礎設施建設具有重要意義。基礎設施建設投資周期長，如果不能很好地配合相關國家的發展戰略，可能會產生事倍功半的效果。

在能力建設方面，亞投行在治理結構、債務可持續性等方面可以與現有多邊發展銀行加強合作。亞投行主要致力于地區性基礎設施建設，而亞行在其制定的“2020戰略”中，也將基礎設施作為未來長期戰略重點業務部門。亞行除了加大道路交通、能源、通訊等基礎設施硬件建設外，將更加關注與基礎設施建設密切相關的軟件方面的建設，包括幫助發展中成員加強基礎設施管理的能力建設以及進行體制和機制改革。借鑒亞行在軟件建設方面的長期經驗，對提升亞投行投資項目的長遠效益會有很大幫助。同時，亞行在加強與私人部門的合作伙伴關系，推動私人部門參與基礎設施建設方面，也具備較強能力。亞行專門設立吸引私營企業和其他金融機構資本的機構，不僅投向基礎設施領域，還面向私營部門放貸。亞投行是否要設立相應的部門，可根據實際情況決定。但是考慮到基礎設施項目投資周期長，獲得經濟效益慢，要保證債務可持續性，還是要多渠道拓展收益來源。

在項目融資方面，自從2013年10月習近平主席首度提出亞投行的設想后，基礎設施建設引起了包括世行在內的其他國際經濟機構的高度關注，并推動這些機構進行積極的調整。2014年11月，在二十國集團(G20)領導人第九次峰會上，G20成立了全球基礎設施中心，世界銀行也成立全球基礎設施基金(GIF)。亞投行應該抱著合作共贏的精神，與G20和世行密切合作，從項目融資入手，更有效地利用亞洲地區龐大的外匯儲備，借此推動亞洲地區金融一體化，進而完善基礎設施投資的長效合作機制。

亞投行與亞行等現有多邊開發銀行的競爭與合作，從目前來看是有序和良性的，有利于提升地區和國際公共產品的品質，推動亞洲地區基礎設施建設。但亞投行的開放和包容與美國兩洋經貿戰略的封閉，體現了中美在引導世界經濟未來發展中的不同思路，未來競爭面突出的可能性正在上升。中國需要在體制和規則之爭中贏得先機，以求為中國未來發展爭取新的機遇，在多極世界中做好一極。