終結“雙軌制”：從試驗到落地

■文/本刊記者 劉洪清

終結“雙軌制”：從試驗到落地

■文/本刊記者 劉洪清

盤點媒體在機關事業單位養老保險改革的聚焦中，出現較多的高頻詞有“雙軌制”或“多軌制”“一國兩制”或“一國多制”“并軌”等。

“雙軌制”或“多軌制”。從熱度上來看，百度等綜合搜索相關詞條，網頁顯示數量在1000萬條以上，持續多年高熱不減。是指不同用工性質的人員采取不同的退休養老金制度。隨著改革開放的不斷深入，“雙軌制”的弊端越來越明顯，同等學歷、同等職稱、同等職務、同等技能、同等貢獻的人員因退休時的單位性質不同，養老待遇也不同，機關事業單位退休人員的養老待遇比企業高很多。

養老“一國兩制”或“一國多制”。從熱度上來看，百度等綜合搜索相關詞條，網頁顯示數量近百萬條。與“雙軌制”含義相同，特指由于“身份”差異帶來的養老待遇不平等，不只是反映于同一個國家之內，也反映于城鄉之間，更體現在同一個家庭之內。其間，企業與機關事業單位人員的繳費差別、待遇差別以及身份差別最受社會輿論的 病。

北京市東城區和平里5區10號樓，是人社部社會保險事業管理中心的辦公地點，在不太寬敞的辦公空間里，工作人員正在忙碌于養老“并軌”的事務性籌備：經辦規程設計、方案模擬測算、經辦模式考察、信息系統準備、經辦人員選調……人社部社保中心即將負責在京中央國家機關及所屬事業單位基本養老保險的管理工作，同時集中受托管理其職業年金基金。在人社部社保中心主任唐霽松看來，社保將迎來一場全新的大考。

2015年1月14日，隨著《國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》(以下簡稱《決定》)的公布，養老“并軌”拉開帷幕，社會輿論給予了贊許和褒獎。

有媒體曾經評論，養老“并軌”在改革深水區多年踟躕不前，以致“養老”二字漸成民意敏感的淺水區，任意投入一顆石子都會水花四濺。事實上，機關事業單位養老保險制度改革早已在一些地方悄然探索實驗，而并非輿論所指的“無動于衷”。自上世紀90年代以來，一些地區和行業對改革機關事業單位養老保險制度進行了探索，先后有28個省市開展了局部試點，全國約2100萬人參加。盡管由于沒有更高層次的整體設計，政策的統一性、規范性不足，但把改革中的主要矛盾梳理得越來越清晰，也取得了一些局部經驗，本刊記者對深圳和江蘇射陽等地的“并軌”實驗進行了一些追溯，以期挖掘出哪些局部的改革經驗可以鋪就全面實施改革“并軌”的路徑。

老有所為的退休教師李余禮關愛留守兒童，開展“老手牽小手，快樂向前走” 免費教學活動。

回溯“并軌”實驗

打開塵封的時光，早在18年前，深圳就曾經啟動過機關事業單位養老保險制度改革，所有公職人員同步參保繳費，但由于繳納養老保險費與養老待遇不掛鉤，失去了保險的意義，最后繳費按原渠道退回財政和個人而悄然終結。2007年公務員分類改革試點再度撬動了公務員養老保險制度改革。2010年5月，深圳市人社局與財政委員會聯合發布《行政機關聘任制公務員社會養老保障試行辦法》，實施與企業職工“并軌”的養老保障制度。這也被稱為公務員制度改革的“破冰之旅”。2012年發布《深圳市事業單位工作人員養老保障試行辦法》，改革推廣到事業單位新進人員。至2014年6月底，深圳參加社會養老保險和職業年金的機關事業單位“新人”已超過7000人。

在制度實驗上，深圳試行“社會養老保險+職業年金”的養老保障制度，通過多年實踐總結梳理出12字的特點：“進可攻、退可守、生可轉、死可傳”，比機關事業單位過去的退休制度更靈活，更有保障。“進可攻”是指職業年金可通過委托理財的方式運營，有可能獲得超預期的收益；“退可守”是指社會養老保險穩定、逐月領取，足以保障退休后基本生活；“生可轉”是指該保障制度與企業及社會其他職業群體保障制度無縫銜接，可自由轉移接續，便于人員流動；“死可傳”是指個人賬戶和職業年金可作為公務員個人財產予以繼承。深圳市人社局工資福利處副處長劉靜姝表示，深圳市在“并軌”實驗中，對職業年金引入了考核機制。職業年金計劃與聘任制公務員的考核、獎懲及廉潔自律表現掛鉤，如果公務員保證了在職期間廉潔奉公，退休時就能獲得一份廉政的職業年金。

在經辦服務上，深圳市行政機關聘任制公務員和事業單位新聘人員參保均由市社保局直屬分局負責經辦。2012年深圳實施了人事和社保信息協同共享模式，改變了以往的窗口經辦模式，直接利用公職人員信息平臺，由人社局工資處每月將公職人員工資信息打包，與社保信息系統對接，按照人員身份，核算需要繳納的社會保險費。參保單位涉及人員增減異動情況，只需在人事信息平臺上辦理即可，不需要再到社保窗口來辦理增減異動。目前，市人社局內部已實現所有業務應用系統與社保信息共享服務系統的對接，原需辦事人提交紙質社保繳費清單等16項業務，全部改由工作人員在線查詢校對，機關事業單位也可通過開通系統賬號或接口接入的方式，使用社保信息共享服務系統，實現參保人和參保單位信息的在線打印、查詢、驗證和比對。深圳推行“不見面”的經辦服務模式簡化了機關事業單位養老保險業務辦理程序，利用科技手段、信息化手段提高辦理效率，為機關事業單位和參保人員提供了方便快捷的經辦服務。

社會化服務是“穩梁柱”

與深圳不同，江蘇射陽探索了另外一條變革之路，制度謀變之外，在社保管理上也大膽突破，推行社會化服務即是其鮮明特色。

“老吳是我們的‘國寶’。”在門球場上，退休人員紛紛對民政局的退休干部吳云寶豎起了大拇指，他是國家級門球裁判員，于是退休人員給他冠以“國寶”稱號。

“花開花放花打朵，哪有人老轉少年……”在淮劇排練室里，一位退休老人在樂隊的伴奏下字正腔圓地排練著淮劇《吳漢三殺》的選段。

“我3次住院，被家人封鎖不準接觸學生。于是我在護士站借來筆墨紙張，制作了成千上萬的‘教學棋書’，愿‘棋書’能夠走進學校，走進孩子們的心中。”退休教師李余禮自費出資10多萬元辦起了余禮教育輔導站，關愛留守兒童開展“老手牽小手，快樂向前走” 免費教學活動。

……

丹頂鶴在傳統文化里寓意長壽，江蘇省射陽縣是丹頂鶴的故鄉。2014年12月24日，記者走進了這個丹頂鶴之鄉，感受這里暖意盎然的社會化服務熱潮。

“射陽縣的每個公職人員每個月都要按工資的3%扣繳養老保險費，縣委書記、縣長都不例外。”射陽縣機關事業單位養老保險中心主任姜愛紅介紹：“從雙基數到單基數的機關事業單位養老保險之路走得頗為不平坦。”

1993年8月，《射陽縣機關事業單位職工養老保險暫行辦法》開始實行，與企業職工同步開啟了個人繳費的先例，射陽縣率先實行"全員統籌,一步到位,社會發放"的機關事業養老保險運作機制, 成為地方試點改革的先進典型。2002年3月，受全國許多地區改革停滯的影響，射陽縣決定機關及全額撥款事業單位暫停參保，差額補助及自收自支事業單位實行“雙基數”繳費。由于“雙基數”導致上訪問題，其后，射陽縣再度啟動機關及全額撥款事業單位個人繳費機制，單位不繳費，個人繳費納入養老統籌，養老金仍由財政承擔。差額撥款及自收自支事業單位取消“雙基數”改“單基數”，養老金由經辦機構直發。養老保險基金出現支付不足時，政府給予補貼。

射陽縣機關事業單位養老保險經過22年的實踐和探索，雖然參保群體和繳費比例經過跌宕起伏的變化，但參保范圍已經覆蓋了全部機關和事業單位所有工作人員，在職參保職工已達13000人，養老金納入統籌發放2100人。初步形成了適應機關事業單位特點的養老保險基金籌集、管理、支付、運營機制。射陽縣雖然個人繳費與養老待遇未形成掛鉤機制，但全員個人繳費的意識和統籌互濟的機制已經形成。同時，“雙基數”改“單基數”不僅形成了社會化發放養老金的機制，還確立了財政補助機制。2014年，射陽縣在預算內安排補助資金1000萬元對機關事業單位養老保險進行補助。

射陽縣人社局局長徐勇認為，沒有社會化服務機制，就沒有機關事業單位養老保險制度改革的順利推進，社會化管理服務起到了“穩梁柱”的作用。

2010年12月，射陽縣開始試點社會化管理工作。2013年7月，剛到人社局赴任局長的徐勇發現，人社局工資福利科下面掛靠著一個“縣退休干部事務總所”，是個未在任何部門注冊的機構，機關事業養老保險中心也在做退休人員社會化管理工作。徐勇決定將退休干部事務職能整體劃轉到機關事業單位養老保險中心，確立了“雙重管理、疊加服務”的社會化管理服務模式。在機關事業單位養老保險中心內設“退休人員社會化管理服務中心”，各鎮區和縣直主管部門、各社區分別成立“退休人員社會化管理服務站”。目前，主管部門退服站52個，社區退服站35個，夕陽紅藝術團1個，合作共建退服組織6個。同時，為增強社區社會化管理服務的“粘度”，正逐步將退休黨員組織關系轉移到社區，將組織活動下沉到社區，發揮黨員帶頭示范作用，活躍社區居民生活，促進基層和諧穩定。

在射陽縣合德鎮條心社區的排練廳里，一群退休的阿姨正在排練著扇子舞，這些退休人員均來自不同的單位，是社會化服務的舞臺將她們連結在了一起。條心社區為退休人員建立了活動、慰問、學習等各種臺賬，退休人員的家庭情況、身體健康狀況、學習狀況、興趣愛好都一目了然。這是射陽縣“雙重管理、疊加服務”的一個縮影，退休人員在原單位管理的同時，著力推進退休人員屬地管理，由常住地的鎮區或社區實行統一管理，并為退休人員提供“全面、便捷、優質、日常”的服務。

蹄疾還需步穩

機關事業單位養老保險制度改革意味著從“財政保障”走向“社會保險”，養老金將從過去財政負擔改革為單位、個人和財政三方負擔。2015年初，湖北某市對養老“并軌”對財政盤子的影響正在進行測算。該市人社局相關負責人告訴記者：“我們正在進行參保對象的摸底調查，把底數搞清，然后對機關事業單位繳費部分以及完善工資方案做好測算，將測算情況報市政府決策，做好財政預算和資金安排。”

“并軌”改革的溝多壑深，它不僅是一個單項的制度改革，也不是一個單向的改革，既有歷史的承接，又有當下的把握，更有未來的把脈；既有利益的平衡，又有公平的指向。

值得關注的是，在地方實驗中已經參保的機關事業單位人員如何與新的“并軌”制度銜接。從參保對象來看，原參加機關事業單位養老保險的非編制人員、轉制人員、辭職自謀職業人員等需要厘清養老保險關系的轉移銜接和原個人賬戶資金的劃轉。部分試點地區由于統籌層次過低，還存在收不抵支的現象，原基金結余或赤字情況如何處理也是待解之題。

如何規范公務人員福利？如何推動公職人員在社會之間的合理流動？如何落實省級統籌？如何明確經辦規程？機關事業單位工作人員的個人賬戶是否做實？職業年金與企業年金如何并行推進？每一個問號都需要清晰的改革路徑落地生根，每一個環節都需要在紛繁復雜的事物表象中把準改革脈搏，每一個問題都需要站在社保事業的政治高度上蹄疾而步穩，以改革之力開創養老“公平時代”。

養老“并軌”的頂層設計不只是一個單向改革，而是將養老保險的方方面面綜合在一起研究，需要在全面深化改革的總盤子中運籌帷幄。機關事業單位與城鎮職工統一的養老保險制度改革，是養老保險頂層設計一攬子計劃中的組成部分，與“城鄉養老保險統籌”“城鄉養老保險關系銜接”“企業年金和職業年金遞延納稅”等都被放在社會保障制度的大盤子里考慮，指向的是各項制度的平衡和推進。