取消基本養老保險的戶籍限制

■文/程賢文

取消基本養老保險的戶籍限制

■文/程賢文

養老保險戶籍限制實質是城鄉割據

當前，就業機制已經高度市場化，農民在自由流動上的限制基本消失，但在養老保障體系等方面，農民和市民仍然存在差別。對于城鎮居民而言，凡是有參保意愿并有繳費能力的城鎮居民都能參加職工養老保險（要么以職工身份，要么以靈活就業人員身份），其他城鎮居民自愿參加了城鄉居民養老保險。但對農村居民而言，除一小部分進城務工的可以參加職工養老保險，在一些地區，其他人只能參加城鄉居民養老保險，被排斥在職工養老保險體系之外。在農村務農、務工或自營兼業，本身就是一種從業狀態，并且有從業收入，跟進城務工沒有本質區別。養老保險的城鄉分治，已成為新型城鎮化和城鄉一體化的制度障礙。

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。2014年7月30日國務院頒布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，決定取消農業戶口與非農業戶口性質區分，把人從“戶籍枷鎖”中解放出來。城鎮化是我國最大的發展紅利與增長引擎，重構當前的社會養老保險制度，打破城鄉界限、職業界限和戶籍限制，基于職業定位，讓農民作為職業群體參加職工養老保險，必將極大地促進新型城鎮化和城鄉一體化的進程。

在根本上，僅就實際繳費年限而言，職工養老保險制度實際上并不僅僅限制于職工，或者說與職工的身份并無必然的聯系，繳一份錢才能獲得一份待遇，沒有繳費就完全沒有待遇。并沒有因為是職工身份就可以多得一分錢的待遇。因此基于平等之基本法律原則以及社會保障權的基本權利屬性，以戶籍限制農民參加職工養老保險，可以說是違反憲法的，與社會保障的發展狀況和趨勢也不相符。

農民的職業屬性和職業定位

職工養老保險是現行整個養老保險體系的重要支柱，考慮到就業的穩定性，對單位就業人員和靈活就業人員的繳費作了不同安排。其中單位就業人員，單位按全部職工工資總額的20%繳納形成社會統籌基金，職工個人繳費工資的8%記入個人賬戶；靈活就業人員以當地上年度在崗職工平均工資為基數，繳費比例為20%，其中12%納入社會統籌，8%記入個人賬戶。這樣一種制度安排同樣契合農民就業的性質，即農民實現單位就業的（與雇主建立勞動關系和社會保險關系），按單位就業人員參保繳費；其他農民按靈活就業人員參保繳費。農民參加職工養老保險在制度上具有可行性和可操作性。農民參保沒有歷史包袱，不需要計算視同繳費年限，也不需要財政補貼歷史欠費。農民群體中特別是新生代農民、技能型農民、青壯年農民、農村個體戶和創業者、農村致富能手等等都有參保意愿和繳費能力。

從實踐上來看，各地正在擴大農民工參加職工養老保險的覆蓋面，一些省市也在積極推動失地農民自愿選擇參加職工養老保險并允許一般農村居民自愿參加職工養老保險。只要認同農民的職業屬性和職業定位，只要認同農民與公務員、事業單位人員、企業職工等職業屬性無差異，只要承認養老保險是包括農民在內的全部公民的基本權利，這個問題就迎刃而解。從具體操作上來看，可以將純農民納入靈活就業人員范疇，并按靈活就業人員參加職工養老保險。

農民參加職工養老保險的優勢

農民作為職業群體參加職工養老保險，至少具備以下五個方面的優勢。

農民作為職業群體參加職工養老保險，在減少制度設計成本基礎上有助于形成一體化養老保險制度。縱向而言，提高了統籌層次；橫向而言，擴大了職工養老保險覆蓋面。農民參加職工養老保險，增加了職工養老保險基金積累，增加了基金抗風險能力和財務的可持續性，有助于建立全面覆蓋城鄉勞動者的職工養老保險體系和實現城鄉發展一體化。

農民參加職工養老保險，有助于滿足農民的養老需求，保證全覆蓋目標的實現。農民這一群體嵌入社會保障制度的程度直接影響農民從制度中獲得福利的多少。農民參加職工養老保險，退休后領取職工養老金，其基礎養老金遠高于城鄉居民養老保險的基礎養老金，基本養老金也遠高于城鄉居民養老保險待遇，能夠真正保障農民的老年基本生活。

農民參加職工養老保險，有利于消除城市化進程中勞動力流動的制度性障礙，促進城市化的進程。在市場經濟條件下和城鎮化過程中，不同職業身份、不同戶籍、不同地區之間人口的流動性非常大，勞動力跨區域流動規模龐大。制度碎片化且各養老保險項目間不能順暢轉移接續，將阻礙勞動力自由遷徙，導致勞動力市場的職業分割、城鄉分割和區域分割。農民參加職工養老保險，無論在農村務農、務工或自營兼業還是在城市務工，都在一個養老保險體系內流動，有助于農民就業無障礙流動和養老保險關系無障礙轉移接續。

農民參加職工養老保險，有利于減少制度運行成本。多樣化的退休制度，增加了工作量，增加了基層社保經辦機構工作中的操作難度，增加了交易成本，降低了工作效率。如果農民參加職工養老保險，具有明顯的成本優勢。

公平性是社保制度的本質屬性，農民參加職工養老保險，一定程度上體現了機會公平和結果公平。一方面，農民作為職業群體參加職工養老保險，對任何從業者都沒有身份的限制，體現的是參與機會的公平。另一方面，職工養老保險制度更有利于保障農民的老年基本生活，在履行相同義務的基礎上，與城鎮居民、職工享受同等待遇，符合結果公平。農民參加職工養老保險，有利于推進基本公共服務均等化發展和更加公平可持續養老保險制度的構建，是農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果的重要體現。

堅持我國養老保險體系的“雙核”基本結構

社會保險法第二章明確使用的是“基本養老保險”。在實踐中很多時候仍多使用“城鎮企業職工基本養老保險”“企業職工基本養老保險”“職工基本養老保險”，嚴格來說，這些用法是違背法律規定的。在十八屆四中全會將依法治國、依法行政提高到前所未有的高度的歷史背景下，當貫徹憲法、社會保險法的規定，應將職工養老保險統一更名為“基本養老保險”。把合并實施后的城鄉居民社會養老保險更名為“居民養老保險”。基本養老保險和居民養老保險共同覆蓋全體城鄉居民，二者相互轉移銜接。《國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》（國發[2015]2號）已確定機關事業單位工作人員實行與企業職工相同的基本養老保險制度，農民這個龐大的職業群體不應被排斥在外。剝離戶籍身份的社保限制，基于人權屬性，允許農民進入基本養老保險體系，具有戰略遠見性和現實緊迫性。

居民養老保險兼有福利性和保險性，并且福利性大于保險性，體現出國家對城鄉非從業或低收入居民的養老福利保障。居民養老保險在應對人口老齡化沖擊、縮小城鄉差距及緩解社會矛盾方面具有重要意義。針對喪失勞動能力或收入低下繳費能力不足的城鄉居民、繳費期限短且青壯年時期缺乏積累的“40、50”后城鄉居民以及現階段不愿參加基本養老保險的城鄉居民，按照個人意愿參加居民養老保險，并將其和社會救助結合起來，更好地發揮居民養老保險的兜底保障作用。

堅持我國養老保險體系的“雙核”基本結構即基本養老保險和居民養老保險，為避免制度多元化和碎片化，不單獨設立被征地農民養老保險，被征地農民自愿選擇參加基本養老保險或居民養老保險。當然，“雙核”基本結構之外的其他補充養老保險（如職業年金、企業年金、商業保險）應該支持和鼓勵。

作者單位：河北省邯鄲市人社局（作者系財政部財政科學研究所博士后）