四川省青川縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀、問題與對(duì)策分析

陳亞峰 范懷超

（西華師范大學(xué)，四川 南充 637002）

一、青川縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)的意義、現(xiàn)狀和特點(diǎn)

（一）青川縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)的意義

2008年汶川大地震造成青川縣嚴(yán)重受災(zāi)，土地資源損失慘重，據(jù)震后初步調(diào)查統(tǒng)計(jì)，地震和次生災(zāi)害共損毀耕地面積14.16萬畝，占災(zāi)前全縣耕地面積的21.76%，其中，耕地滅失1.89萬畝，占災(zāi)前全縣耕地面積的0.63%，占損毀耕地面積的13.35%［1］。而在災(zāi)后恢復(fù)重建和發(fā)展振興過程中又征占了大量土地（尤其耕地），致使耕地資源存量銳減，土地供需矛盾尖銳，土地可持續(xù)利用面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。災(zāi)后積極推進(jìn)農(nóng)地適度流轉(zhuǎn)，有利于土地資源的合理配置，防止承包土地粗放經(jīng)營(yíng)，甚至拋荒，減少土地資源的閑置和浪費(fèi)，促進(jìn)土地節(jié)約、高效利用；有利于農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整和質(zhì)量的提高，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，進(jìn)一步改造和優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；有利于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)和科學(xué)整合，催生規(guī)模經(jīng)營(yíng)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高單位土地綜合利用水平和產(chǎn)出效益，提升農(nóng)業(yè)發(fā)展的質(zhì)量和檔次，走集約化利用之路。同時(shí)，有利于堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位，對(duì)于破解“三農(nóng)”難題，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展有著重要而特殊的意義。

（二）青川縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀和特點(diǎn)

1.青川縣自然社會(huì)經(jīng)濟(jì)概況。青川縣地處四川盆地北部邊緣，嘉陵江中上游，川、甘、陜?nèi)〗Y(jié)合部，素有“雞鳴三省”、“金三角”之稱。青川縣山高坡陡，耕地資源稀缺，坡耕地多，耕地質(zhì)量差，可開發(fā)耕地后備資源有限，地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)面積大，國(guó)土生態(tài)安全敏感而脆弱。全縣農(nóng)業(yè)人口比重高達(dá)80%，據(jù)青川縣統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，2013年全縣勞務(wù)輸出人數(shù)達(dá)到5.5萬人，占勞動(dòng)適齡人口總數(shù)的53.4%，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的占比較大，農(nóng)民人均純收入較低，其中人均工資性收入占44.5%，是典型的貧困山區(qū)農(nóng)業(yè)縣。

2.青川縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀。災(zāi)后在國(guó)家對(duì)口援建和特殊政策幫助下，青川縣有計(jì)劃、有步驟地推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)。隨著全縣經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，大量農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工、安家，農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)程趨于加快。特別是在縣委、縣政府提出建設(shè)“生態(tài)產(chǎn)品基地縣、生態(tài)旅游強(qiáng)縣、生態(tài)文明示范縣”三大目標(biāo)任務(wù)以來，全縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作被提升到了新的高度。目前，青川縣36個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)均不同程度地推進(jìn)了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)適度流轉(zhuǎn)，不僅提高了土地資源配置效率，還為農(nóng)業(yè)規(guī)模化、集約化、高效化經(jīng)營(yíng)提供了廣闊空間。據(jù)青川縣農(nóng)業(yè)局的統(tǒng)計(jì)，到2014年9月底，全縣已流轉(zhuǎn)家庭承包耕地10060畝，占到全縣耕地總面積的3.14%；共有1912戶農(nóng)戶流轉(zhuǎn)出承包耕地，占到全縣64173戶確權(quán)農(nóng)業(yè)戶數(shù)的2.98%。全縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值由2008年的4.09億元增加到了2013年的6.44億元，農(nóng)民人均純收入保持了年均15%的增長(zhǎng)，糧食播種面積和糧食總產(chǎn)量在經(jīng)歷了大地震帶來的巨大沖擊之后得到了平穩(wěn)恢復(fù)、增加（見表1）。按照生態(tài)興縣的戰(zhàn)略方針部署，全縣生態(tài)農(nóng)業(yè)得到了大力發(fā)展。打造了一批高效農(nóng)業(yè)、科技農(nóng)業(yè)、品牌農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)梯隊(duì)，建立了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益都突出的生態(tài)產(chǎn)品加工基地和現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)園區(qū)，黑木耳、香菇、竹蓀、靈芝、魔芋、油橄欖、中藥材、茶葉等名特優(yōu)稀農(nóng)副產(chǎn)品的附加值得到大幅提升，城鄉(xiāng)居民收入得到顯著提高。在這過程中誕生了一大批農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，如國(guó)家級(jí)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，食用菌專業(yè)合作社，中藥材種植加工廠，種茶大戶等，直接或間接帶動(dòng)著人民群眾就近增收致富。據(jù)青川縣統(tǒng)計(jì)局對(duì)農(nóng)民現(xiàn)金收入結(jié)構(gòu)的分析，2014年上半年農(nóng)民人均家庭經(jīng)營(yíng)收入達(dá)到1048元，同比增加137元，增長(zhǎng)15.1%，增速比上年同期提高3.5個(gè)百分點(diǎn)，而農(nóng)民人均工資性收入增速比上年同期回落4.6個(gè)百分點(diǎn)。家庭經(jīng)營(yíng)收入中第一產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入為743元，同比增加73元，增長(zhǎng)11%，占到家庭經(jīng)營(yíng)收入的70.9%，對(duì)增收的貢獻(xiàn)率為21.9%。土地流轉(zhuǎn)的良好效益逐漸顯現(xiàn)，促使著越來越多的農(nóng)戶更加積極、主動(dòng)、自愿地加入到土地流轉(zhuǎn)的隊(duì)伍中來。

3.青川縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)的基本特點(diǎn)。首先，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的方式呈現(xiàn)多樣化，但流轉(zhuǎn)形式相對(duì)集中，以轉(zhuǎn)包和出租為主（見表2），如已經(jīng)建成的三鍋山區(qū)林業(yè)綜合開發(fā)園區(qū)、蒿溪有機(jī)茶葉示范園區(qū)、孔溪綠色素菜食品園區(qū)和在建的白龍湖幸福島現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、姚渡生態(tài)農(nóng)業(yè)觀光園基本上都采取了轉(zhuǎn)包或者出租的方式流轉(zhuǎn)土地，同時(shí)政府還對(duì)園區(qū)內(nèi)用地業(yè)主的土地承租費(fèi)進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)助；部分農(nóng)戶以股份合作的形式成立合作社并掛靠涉農(nóng)企業(yè)，三者建立起了合作共贏、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的利益銜接機(jī)制，如青川縣川珍實(shí)業(yè)有限公司按照“公司＋基地（合作社）＋農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作模式，與全縣1.2萬農(nóng)戶簽訂了山珍“供銷合同”，除公司保障保底收購(gòu)?fù)猓r(nóng)戶還參與合作社股權(quán)分紅；部分農(nóng)戶因?yàn)檎鸷笸膺w安置和在外穩(wěn)定務(wù)工安家造成人地分離而將承包耕地轉(zhuǎn)讓與他人；部分農(nóng)戶基于重建規(guī)劃和高山移民等原因與他人互換土地。其次，流轉(zhuǎn)對(duì)象呈多元分散的特點(diǎn)，但主要流向承包大戶和涉農(nóng)企業(yè)（見表3），如青川縣騎馬鄉(xiāng)李坪村共建成400多畝生態(tài)農(nóng)業(yè)基地，該村村民唐述剛共承包了100多畝土地用于發(fā)展竹蓀產(chǎn)業(yè)，又如青川縣三鍋鎮(zhèn)共流轉(zhuǎn)耕地7200畝，其中3000畝流轉(zhuǎn)至涉農(nóng)企業(yè)發(fā)展綠色山珍、木本油料和生態(tài)畜牧。與此同時(shí)，農(nóng)民以土地參股入社成立的大大小小合作社相繼出現(xiàn)，有從事種植業(yè)的食用菌、素菜專業(yè)合作社，有從事林業(yè)的核桃、獼猴桃專業(yè)合作社，還有從事養(yǎng)殖業(yè)的大鯢、蜜蜂專業(yè)合作社（見表4）。最后，青川縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)的空間分布呈現(xiàn)“大集中，小分散”的特點(diǎn)（見圖1和表5），如位于平壩地帶的青溪鎮(zhèn)、橋樓鄉(xiāng)和三鍋鎮(zhèn)三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)總面積占到全縣的88.2%，而其余流轉(zhuǎn)部分則零散分布在其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

表1 青川縣2007－2013年農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況

表2 青川縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式

表3 青川縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)對(duì)象

表4 青川縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)成立合作社情況

表5 青川縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)地區(qū)分布情況

二、青川縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)中存在的主要問題

（一）農(nóng)地流轉(zhuǎn)速度極慢和流轉(zhuǎn)效益偏低

圖1 青川縣行政區(qū)劃圖

自2013年中央“一號(hào)文件”發(fā)布以來，全國(guó)土地流轉(zhuǎn)速度明顯加快，據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，到2014年6月底，農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積占到全國(guó)承包耕地總面積的28.8%，共流轉(zhuǎn)耕地面積3.8億畝。從農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐來看，全國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)率平均在20%－30%，部分沿海發(fā)達(dá)省份的流轉(zhuǎn)率在50%－60%，有些市縣流轉(zhuǎn)率已達(dá)到 80%－90%［2］。據(jù)四川省農(nóng)業(yè)廳的資料顯示，截至2014年底，全省家庭承包耕地流轉(zhuǎn)率為25.4%。而由于種種原因，目前青川縣的農(nóng)地流轉(zhuǎn)率僅為3%左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國(guó)、全省平均水平。據(jù)報(bào)道，部分地區(qū)在1352畝的流轉(zhuǎn)耕地上光從事小麥種植農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率就能達(dá)到391967 元/人，畝產(chǎn)值1468元［3］。而青川縣即使在農(nóng)地流轉(zhuǎn)比較效益相當(dāng)突出的1.2萬畝現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)示范園區(qū)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)附加值較高的特色農(nóng)副產(chǎn)品種植，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率僅為12500元/人，畝產(chǎn)值1250元［4］。與發(fā)達(dá)地區(qū)相比，無論是在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的速度，還是在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的效益上，都給該縣的農(nóng)地流轉(zhuǎn)提出了更高的要求。

（二）農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為欠規(guī)范，農(nóng)民權(quán)益難保障

1.一些基層政府和干部沒有將農(nóng)地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)和政策文件精神宣傳到位，加上農(nóng)民文化素養(yǎng)不高，對(duì)國(guó)家新出臺(tái)的相關(guān)土地政策、法律法規(guī)缺乏基本的認(rèn)知，作為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主體，其知情權(quán)、發(fā)言權(quán)和參與權(quán)常常被忽視、被剝奪。

2.違背農(nóng)民意愿，強(qiáng)制農(nóng)戶流轉(zhuǎn)。個(gè)別基層組織為片面追求農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模和流轉(zhuǎn)速度，靠行政命令下指標(biāo)、定任務(wù)、趕進(jìn)度，并以克扣農(nóng)戶低保強(qiáng)迫農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地，嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民的權(quán)益。

3.流轉(zhuǎn)手續(xù)不規(guī)范，糾紛隱患多。部分農(nóng)民法制意識(shí)淡薄，流轉(zhuǎn)土地時(shí)自發(fā)、無序、不規(guī)范，不簽訂書面流轉(zhuǎn)合同，常常以口頭協(xié)議或簡(jiǎn)單的字據(jù)代替，據(jù)青川縣農(nóng)經(jīng)管理部門的統(tǒng)計(jì)，到2014年6月底，全縣未簽訂流轉(zhuǎn)合同的耕地面積達(dá)13.3%。有的書面流轉(zhuǎn)合同內(nèi)容極為簡(jiǎn)單，條款不完備，對(duì)雙方權(quán)利義務(wù)及違約責(zé)任、承租地上附著物處置、有關(guān)賠償條款等缺乏明確具體的規(guī)定；有的未經(jīng)過管理機(jī)構(gòu)的審查、登記備案或公證機(jī)關(guān)公證，一旦出現(xiàn)利益糾紛，當(dāng)事雙方的合法權(quán)益難以得到有效保障，既不利于農(nóng)地健康的流轉(zhuǎn)，也給社會(huì)和諧穩(wěn)定埋下嚴(yán)重隱患［5］。

（三）農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化程度較低，管理及社會(huì)化服務(wù)體系不健全

1.農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制不健全，不易流轉(zhuǎn)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)尚未建立起來，農(nóng)地供需信息平臺(tái)也未形成，加上農(nóng)民的溝通力、談判力、辨識(shí)力弱，造成流轉(zhuǎn)中的隨意性、自發(fā)性、盲目性，嚴(yán)重制約了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化進(jìn)程。

趙玲玲等［19］發(fā)現(xiàn)，LA可對(duì)老年患者的認(rèn)知功能產(chǎn)生一定損害，糖尿病、高血壓以及年齡，纖維蛋白原水平均是導(dǎo)致LA發(fā)生的獨(dú)立危險(xiǎn)因素，且與患者病情存在明顯的正相關(guān)。齊冬等［20］的研究也揭示糖代謝異常的嚴(yán)重程度與LA病變程度相關(guān)，T2DM以及LA影響了認(rèn)知的評(píng)分。

2.流轉(zhuǎn)中介組織、價(jià)格評(píng)估和法律咨詢機(jī)構(gòu)等缺乏，致使流轉(zhuǎn)中存在信息交流不對(duì)稱、指導(dǎo)監(jiān)督缺位、糾紛化解難等問題，在一定程度上也制約了農(nóng)地平穩(wěn)、有序、合法流轉(zhuǎn)。

3.管理和服務(wù)滯后，不便流轉(zhuǎn)。個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)還沒有統(tǒng)一規(guī)范的農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)機(jī)構(gòu)管理體制不順，管理的無序或缺位導(dǎo)致權(quán)責(zé)不明，流轉(zhuǎn)行為無人監(jiān)管，流轉(zhuǎn)糾紛無人受理，甚至有些地方還存在著隨意改變農(nóng)地用途的現(xiàn)象，難以有效維護(hù)流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的合法權(quán)益。

（四）農(nóng)地流轉(zhuǎn)外部環(huán)境不佳，阻礙農(nóng)地流轉(zhuǎn)

1.目前適合農(nóng)村的教育、住房、養(yǎng)老、醫(yī)療、社會(huì)救助等保障體系還沒有完全建立，農(nóng)民相信手中有地、保障有力。盡管政府一再?gòu)?qiáng)調(diào)農(nóng)地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)30年不變，但農(nóng)民仍存在著后顧之憂，加上目前流轉(zhuǎn)政策不太清晰、不完善，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的大氣候還未形成，農(nóng)戶擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)出去以后萬一有變數(shù)，成為失地農(nóng)民，他們?nèi)砸曂恋貫樽罨镜纳畋Ｕ虾汀白詈蟮囊揽俊保圆桓摇傲鬓D(zhuǎn)”。

2.農(nóng)民存在強(qiáng)烈的戀土情結(jié)，信奉手中有地、無憂無慮。即使在有了其他產(chǎn)業(yè)之后，寧愿粗放經(jīng)營(yíng)、撂荒，或私下無償把土地交給親戚打理，按現(xiàn)行政策自己還能領(lǐng)取各種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，致使農(nóng)民不愿“流轉(zhuǎn)”土地。

3.農(nóng)民認(rèn)為手中有地、進(jìn)退無懼。一些農(nóng)民雖進(jìn)城打工、就業(yè)，但未站穩(wěn)腳跟，在勞動(dòng)報(bào)酬、子女教育、住房保障、公共服務(wù)、社會(huì)保險(xiǎn)等方面不能享受和城市居民同等待遇，經(jīng)濟(jì)波動(dòng)等也可能導(dǎo)致農(nóng)民工失去工作，重返鄉(xiāng)村，因此農(nóng)戶也不肯“流轉(zhuǎn)”土地。

4.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資周期長(zhǎng)、農(nóng)業(yè)比較效益較低，面臨著市場(chǎng)和自然雙重風(fēng)險(xiǎn)，而政府的扶持政策和激勵(lì)措施又較少，加之農(nóng)戶觀念保守，山區(qū)交通不便、地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)、耕作條件差等，一些經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人對(duì)投資開發(fā)農(nóng)業(yè)不敢貿(mào)然涉足，引進(jìn)流轉(zhuǎn)業(yè)主難［6］。

（五）農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在“非糧化”、“非農(nóng)化”傾向，耕地、糧食安全不容樂觀

由于種糧經(jīng)濟(jì)效益低，不少農(nóng)地業(yè)主面對(duì)經(jīng)濟(jì)利益誘惑，利用流轉(zhuǎn)到手的耕地從事“非糧”活動(dòng)，選擇了涉農(nóng)大范圍下經(jīng)濟(jì)效益明顯的特色農(nóng)副產(chǎn)品，如黑木耳、香菇、天麻等，而相當(dāng)一部分耕地都處于區(qū)位條件較好的山間、河谷、平壩地帶，交通便利，水熱充沛，地力良好，如素有“青川小平原”之稱的三鍋鎮(zhèn)，共有耕地8430畝，因其地勢(shì)平坦，水肥充盈，且集中連片，加之該鎮(zhèn)處于國(guó)道543線和四川旅游北環(huán)線（金子山—唐家河）的核心位置，規(guī)劃中的廣平高速公路貫穿全境，故成為了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的生產(chǎn)示范基地和對(duì)外展示窗口，為打造“中國(guó)食用菌之鄉(xiāng)”的美譽(yù)，該鎮(zhèn)共流轉(zhuǎn)耕地7200畝，占到全鎮(zhèn)耕地總面積的36%，其中3000畝用于發(fā)展食用菌、生態(tài)畜牧、優(yōu)質(zhì)種苗、冷水魚養(yǎng)殖，占流轉(zhuǎn)耕地面積的42%［7］。然而“非糧化”經(jīng)濟(jì)利用導(dǎo)致耕地糧食生產(chǎn)能力逐漸退化，更有甚者肆意改變耕地的農(nóng)業(yè)用途，亂搭亂建搞家庭副業(yè)，一些工商企業(yè)大規(guī)模租賃農(nóng)用地，從事“非農(nóng)化”生產(chǎn)活動(dòng)，耕地變相流失，若任由這種現(xiàn)象繼續(xù)發(fā)展下去，那么未來全縣糧食產(chǎn)量必將受到嚴(yán)重影響，耕地安全得不到保障，影響農(nóng)地基本經(jīng)營(yíng)制度的穩(wěn)定，給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來難以預(yù)料的影響，甚至危及到國(guó)家耕地紅線和糧食安全［8］。

三、推進(jìn)青川縣農(nóng)地適度流轉(zhuǎn)的對(duì)策與措施

（一）強(qiáng)化宣傳，凝聚合力，加快流轉(zhuǎn)

各級(jí)政府應(yīng)充分發(fā)揮報(bào)刊、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體的輿論宣傳導(dǎo)向作用，通過集中授課學(xué)習(xí)，發(fā)放宣傳資料，駐村干部上門宣講等方式給予農(nóng)民農(nóng)地流轉(zhuǎn)的知情權(quán)和主動(dòng)權(quán)，通過典型示范帶動(dòng)作用讓更多的農(nóng)民加入到農(nóng)地流轉(zhuǎn)中來，適當(dāng)提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)的覆蓋面和流轉(zhuǎn)率，努力提升流轉(zhuǎn)的質(zhì)量和效益。對(duì)那些區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯的土地，要下大力氣做好規(guī)劃整治、地力培肥工作，完善各項(xiàng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施和配套服務(wù)設(shè)施，努力打造集中連片的優(yōu)質(zhì)土地，通過專業(yè)化、集約化、規(guī)模化耕作經(jīng)營(yíng)，進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和單位土地產(chǎn)出效益。

（二）規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益

1.要明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)。經(jīng)歷大地震之后，不少受災(zāi)戶舉家外遷，地毀人亡，地在人亡，人在地毀的情況不乏存在，加之經(jīng)過多年的災(zāi)后重建，相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)地被征占（用），部分農(nóng)地被私底下交易“變性”而變相流失［9］。針對(duì)這一事實(shí)，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)深刻理解土地權(quán)屬界定對(duì)于保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益起到的至關(guān)重要作用，應(yīng)當(dāng)做好、做細(xì)農(nóng)地確權(quán)頒證工作，為建立“權(quán)屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)有序”的農(nóng)地流轉(zhuǎn)體制機(jī)制提供前提和基礎(chǔ)保障。

2.切實(shí)尊重農(nóng)民意愿，確保其流轉(zhuǎn)的主體地位。政府和集體經(jīng)濟(jì)組織只能從實(shí)際出發(fā)，立足于當(dāng)?shù)厣a(chǎn)力發(fā)展水平和地域特色，遵循恢復(fù)重建總體規(guī)劃和土地利用、產(chǎn)業(yè)調(diào)整、農(nóng)村建設(shè)等專項(xiàng)規(guī)劃中關(guān)于提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)層次的指導(dǎo)思想，不搞大躍進(jìn)、不搞強(qiáng)迫命令、不搞行政瞎指揮，通過典型示范、輻射帶動(dòng)，引導(dǎo)農(nóng)地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。

3.嚴(yán)格規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序。按照四川省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同示范文本簽訂規(guī)范、統(tǒng)一、詳盡的書面流轉(zhuǎn)合同，做好流轉(zhuǎn)的申報(bào)、審核、登記、鑒證等工作，實(shí)行村級(jí)監(jiān)督反饋，鄉(xiāng)級(jí)協(xié)調(diào)管理，縣級(jí)調(diào)度指揮，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的法制化、常態(tài)化與長(zhǎng)效化。

（三）健全市場(chǎng)機(jī)制，強(qiáng)化管理服務(wù)

1.建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制。在政務(wù)中心和相關(guān)官方網(wǎng)站上，發(fā)布與流轉(zhuǎn)密切相關(guān)的國(guó)土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等政務(wù)資訊和流轉(zhuǎn)市場(chǎng)行情動(dòng)態(tài)，為土地供求雙方提供各自所需的市場(chǎng)信息，促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)。

2.積極培育農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，全方位、寬領(lǐng)域、多層次為流轉(zhuǎn)當(dāng)事人提供政策法規(guī)咨詢、市場(chǎng)訊息、農(nóng)地評(píng)估、資質(zhì)審核、合同鑒證、履約監(jiān)督、糾紛調(diào)處等服務(wù)，防范和化解農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)，充分保障流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益。

3.增強(qiáng)政府的綜合管理服務(wù)能力，確保政府職能不缺位、越位、錯(cuò)位。政府應(yīng)為農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的建立和完善提供各種公共產(chǎn)品和服務(wù)，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)、農(nóng)技農(nóng)藝宣傳推廣等；應(yīng)強(qiáng)化對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的宏觀調(diào)控和管理，如修訂和完善政策法規(guī)，出臺(tái)產(chǎn)業(yè)幫扶計(jì)劃，制訂流轉(zhuǎn)獎(jiǎng)懲辦法，加強(qiáng)農(nóng)經(jīng)隊(duì)伍建設(shè)等，保障農(nóng)地流轉(zhuǎn)各項(xiàng)政策和措施落實(shí)到位，加快推進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。

（四）優(yōu)化外部環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)地適度流轉(zhuǎn)

1.通過建立覆蓋城鄉(xiāng)的基本養(yǎng)老、醫(yī)療、重大疾病保險(xiǎn)制度和社會(huì)福利體系，并落實(shí)好縣委、縣政府推出的“十大救助制度”，有針對(duì)性的對(duì)特定人群給予生產(chǎn)生活上的幫助，加大精準(zhǔn)扶貧、綜合治貧的力度，不斷改善民生，以此弱化土地的社保功能，達(dá)到農(nóng)民自愿流轉(zhuǎn)土地的目的。

2.要積極拓展農(nóng)村勞動(dòng)力市場(chǎng)，優(yōu)化村鎮(zhèn)就業(yè)環(huán)境。政府應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大“失地”農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)途徑，除向涉農(nóng)企業(yè)、旅游公司、鄉(xiāng)村農(nóng)家樂等就地轉(zhuǎn)移安置外，還可以向工業(yè)園區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等分流。開展形式多樣的就業(yè)、再就業(yè)職業(yè)技能培訓(xùn)，培育新生代產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化、職業(yè)化農(nóng)民隊(duì)伍，搭建和外地用工市場(chǎng)需求相對(duì)接的勞務(wù)輸出平臺(tái)，不遺余力妥善解決好因土地流轉(zhuǎn)而富余的閑置勞動(dòng)力。

3.要加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的投入，優(yōu)化投資環(huán)境，吸引符合條件的工商資本進(jìn)入農(nóng)地流轉(zhuǎn)投資領(lǐng)域。利用好國(guó)家“十二五”發(fā)展規(guī)劃，抓住新一輪西部大開發(fā)和秦巴山區(qū)連片扶貧開發(fā)戰(zhàn)略中關(guān)于產(chǎn)業(yè)振興的有利契機(jī)，抓緊配套和完善各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施，重點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)田水利工程項(xiàng)目建設(shè)，增強(qiáng)災(zāi)區(qū)自身防災(zāi)減災(zāi)能力［10］。此外，加大在社會(huì)性公共服務(wù)等“軟件”方面的投入，適時(shí)適度提供財(cái)政補(bǔ)助、信貸支持、稅收優(yōu)惠、保險(xiǎn)覆蓋等服務(wù)措施，借助外部工商資本的優(yōu)勢(shì)，打造一支專業(yè)化、組織化、社會(huì)化的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)單一型農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代多元化綜合體農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變。

（五）強(qiáng)化農(nóng)地用途管制，確保耕地糧食安全

基于糧食安全的考慮，必須加強(qiáng)農(nóng)地用途管制，絕對(duì)禁止“非農(nóng)化”流轉(zhuǎn)，實(shí)施有條件的農(nóng)地“非糧化”流轉(zhuǎn)。

1.“非糧化”用地應(yīng)當(dāng)限制在耕作條件不好，生產(chǎn)效益較差的耕地、山坡地和“四荒”地上，在保證耕地紅線、保護(hù)生態(tài)環(huán)境和促進(jìn)資源可持續(xù)利用的前提下，可適度發(fā)展高附加值的特色農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、高效農(nóng)業(yè)等支柱性產(chǎn)業(yè)［11］。嚴(yán)禁在基本農(nóng)田和生產(chǎn)肥力好的耕地上建設(shè)“非糧”農(nóng)業(yè)園區(qū)，發(fā)展休閑觀光農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代養(yǎng)殖業(yè)。

2.絕對(duì)禁止流轉(zhuǎn)土地“非農(nóng)化”利用，尤其是改變農(nóng)地用途搞家庭副業(yè)，亂挖亂建（如挖魚塘、建農(nóng)莊）等造成耕地流失的非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，堅(jiān)決打擊造成耕地土質(zhì)污染、耕作質(zhì)量下降、有效耕作面積減少等不可逆轉(zhuǎn)性破壞的非法行為。

3.要建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)的準(zhǔn)入和退出機(jī)制。根據(jù)相關(guān)條件設(shè)置經(jīng)營(yíng)主體準(zhǔn)入資格，對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的資信情況、土地用途、項(xiàng)目的可行性、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力等進(jìn)行嚴(yán)格審核，防止借農(nóng)地流轉(zhuǎn)之名搞非農(nóng)建設(shè)，破壞土地糧食生產(chǎn)力的行為；建立誠(chéng)信檔案，構(gòu)建誠(chéng)信積分系統(tǒng)，對(duì)那些誠(chéng)信指數(shù)高，維護(hù)土地集體性質(zhì)、堅(jiān)持土地農(nóng)業(yè)用途、尊重農(nóng)民土地權(quán)益的企業(yè)、組織和個(gè)人予以表彰獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)那些隨意改變農(nóng)地用途，從事“非糧化”、“非農(nóng)化”的經(jīng)營(yíng)者予以警告，情況嚴(yán)重者直接列入黑名單，甚至取消涉農(nóng)經(jīng)營(yíng)資格。通過采取上述措施既可強(qiáng)化農(nóng)地用途管制，保護(hù)耕地和保證國(guó)家糧食安全，又能更好地促進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的快速健康流轉(zhuǎn)。

［1］國(guó)家發(fā)展改革委，國(guó)土資源部.汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建土地利用專項(xiàng)規(guī)劃［EB/OL］.http：/wenku.baidu.com/view/8691831.htm？fr＝aladdin，2012－04－23.

［2］張敦敦.中國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的演變和現(xiàn)狀［EB/OL］.http：/www.tuyinet.com/tdzc/3414.jhtml，2014－09－30.

［3］吳曉燕.新疆福海縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模化生產(chǎn)效益凸 顯［EB/OL］.http：/news.ifeng.com/a/20141009/42162506＿0.shtml，2014－10－09.

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［5］朱文.農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)與資源配置行為研究：基于汶川地震災(zāi)區(qū)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)對(duì)災(zāi)后恢復(fù)重建影響的實(shí)證研究［M］.北京：中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2010.

［6］黃祖輝，王朋.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)：現(xiàn)狀、問題及對(duì)策——兼論土地流轉(zhuǎn)對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的影響［J］.浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2008，（2）：38－47.

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［8］杜偉，黃敏.四川地震災(zāi)區(qū)耕地資源安全分析與加強(qiáng)耕地保護(hù)的思考［J］.四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2011，（3）：52－57.

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［11］王彬彬.地震災(zāi)區(qū)產(chǎn)業(yè)恢復(fù)與重建研究：以四川汶川地震為例［M］.北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2010.