證券監管亟須突破腐敗困局

袁康

自六月的“股災”以來，位于金融街富凱大廈的證監會一直處于輿論的風口浪尖。證監會門口下跪的“韭菜”以及昆明泛亞有色金屬交易所案引發的聚眾抗議等群體性事件，讓作為資本市場監管者的證監會焦頭爛額，發行監管部處長李志玲、劉書帆、原處罰委主任歐陽健生等相繼被調查，更是讓證監會淪為腐敗“重災區”而備受關注。尤其是9月16日證監會主席助理張育軍被調查的消息甫一發布，風聲鶴唳的證券行業和不滿情緒持續積累醞釀的網絡空間一石激起千層浪。在股市低迷和救市不力的雙重陰影下，對證監會的質疑和責難急劇放大，讓作為證券市場監管者的中國證監會遭遇到空前的信任危機。

金錢與權力交織的腐敗高危區

證券市場是現代市場經濟的重要構成，也是投融資活動高度活躍的場所。據統計，我國目前證券市場規模已超過70萬億，企業IPO的“造富神話”和證券投資的高收益，使得證券市場成為各路資本競相逐鹿的圍獵場。作為證券市場資本游戲的規則制定者和裁判者，證監會掌握著一系列審批、檢查和處罰的監管權力，直接影響甚至決定了資本的利潤能否實現以及利潤的多寡。當證監會的監管權力與證券市場上的逐利資本相遇，則難以避免地成為了資本竭盡全力所親近的對象，也讓輿論不自覺地將證監會與腐敗聯系在一起。在證券發行與交易以及其他資本市場活動中所產生的巨大利益，必然會試圖侵蝕證券監管權力，而監管者能否在誘惑面前保持超然，則不僅僅是個人道德操守的問題，在某種程度上也有為其他因素所裹挾的原因。

由此，在巨額的經濟利益與絕對的權力的碰撞中，證監會成為了腐敗的高危地帶。在張案公布后，媒體盤點了證監會系統的腐敗官員，從發審委工作處原副處長王小石到證監會原副主席王益，再到投資者保護局原副局長李量，無不是因利用職務便利為他人謀取利益而落馬。這些曾擔任證監會實權部門關鍵崗位的監管官員，終究沒能在經濟利益面前保持住監管者應有的公正與獨立。

從已經被查處的腐敗案例來看，證券監管腐敗的具體表現形式主要有以下幾種：

一是為企業上市提供便利。由于我國目前新股發行尚采取核準制，須經證監會股票發行審核委員會即“發審委”審核通過并拿到股票公開發行的批文之后，企業方能順利上市交易。盡管發審委委員多數能保持獨立公正，但擁有實際權力的監管官員可能通過干預企業“過會”進度或者影響發審委委員正常履職來為擬上市企業謀取利益，或使上市過程更順利，甚至使本不符合上市要求的企業能夠順利上市。

二是在執法過程中接受監管對象賄賂怠于履職。監督檢查和處罰是證監會監管職權的重要內容，當上市公司或者證券類金融機構出現違規行為需要及時進行查處時，是否根據已有線索進行調查、是否根據調查情況予以處罰以及處罰程度都屬于監管者自由裁量的范疇，在缺乏有力制約和監督的情況下，往往也容易出現監管官員選擇性執法或者網開一面的現象。

三是監守自盜，利用職務便利參與市場交易牟利。證監會監管官員處在監管一線，能夠利用職務便利獲取大量的內幕信息或者交易機會，以親友名義購買原始股或者進行內幕交易從而獲利。腐敗總是隱秘而多樣的，而證券市場的專業性和復雜性又會使證券監管腐敗更加多樣化和隱蔽化。當監管官員在巨額經濟利益的誘惑下選擇利用職權便利為他人或自己謀取利益時，會有更多的層出不窮的腐敗形式。

將證券監管腐敗一味地歸咎于監管官員自身道德失范顯然也有失公允，證券行業的特殊性和監管部門的行政化也在一定程度上助長了證券監管腐敗。一方面，證券行業所述的金融業以高利潤、高薪酬著稱，機構高管年薪數百萬稀松平常，2013年被查處的“債券一姐”、國信證券固定收益事業部總裁孫明霞年終獎甚至高達8000萬元。而證監會在性質上屬于國務院直屬事業單位，證監會的監管官員因屬于國家機關工作人員而只能享受一般公務員的薪資待遇。這種收入上的巨大落差極易導致監管部門官員的心理失衡，并且平心而論許多監管官員都是證券市場專家，其能力和水平絲毫不遜于市場人士，例如張育軍就曾獲得評價稱“真正搞懂中國證券市場的人不多，張育軍算其中一個”。這種待遇上的落差容易造成監管官員腐敗的主觀動機。

另一方面，我國證券市場存在著明顯的行政化傾向且缺乏完善的監管制度，證監會審批事項多、審批權力過大從而形成了權力尋租的空間，同時由于執法隊伍薄弱和執法權不足等問題導致對證券市場違法行為的查處乏力，盡管證監會已經在這方面做出了成效顯著的努力，但完備且常態化的監管處罰機制尚未真正建立，這也給證券監管腐敗提供了客觀環境。

證券反腐需要超越傳統思維

從根本上講，證監會腐敗案件的高發是根源于監管對象和監管內容所涉及的巨大利益以及證監會自身的權力運行機制。證券監管腐敗的專業性和隱秘性決定了證監會系統腐敗案件的發現和查處存在相當的難度。

因此，單純依靠各種渠道得到的線索來調查腐敗案件的事后反腐模式只是治標不治本的權宜之計，超越傳統思維利用資本市場轉型和證券法修訂的契機對證券監管權力的運行體制進行調整，才是證券監管腐敗防治的根本對策。

將權力關進籠子，是十八大以來反腐工作的核心任務。對于證券監管腐敗，不僅要將監管權力關進制度的籠子，更要尋求將權力交還給市場。證監會在證券市場上的權力在很大程度上是證券監管腐敗的源頭，因此弱化證監會對證券市場的行政管制，實現證監會角色從行政管理者到市場監管者的歸位，強化證監會在制定市場規則和打擊證券市場違法行為方面的職能，同時減少行政審批事項，將能夠通過市場機制來調節的事項穩步地移交由市場決定，讓政府的歸政府，市場的歸市場。例如，在證券監管腐敗最為集中的公開發行并上市的問題上，推行以信息披露為核心注冊制改革后，企業能否上市將不再取決于證監會的一紙批文，能夠消除證監會在企業上市中的權力尋租空間，從而能夠有效地抑制證券監管腐敗。此外，陽光是最好的殺蟲劑，燈光是最好的警察，這句話不僅適用于證券市場信息披露，而且適用于監管部門自身。證券監管的透明化能夠對監管權力的運行形成有效的約束，將監管事項和監管過程合理公開，使監管對象、新聞媒體和其他市場主體能夠了解和監督證券監管活動，從而對證券監管腐敗形成外部約束。

證監會反腐也不僅僅意味著約束監管官員的行為，也要從證券行業特殊性以及監管權力的行使方式上尋求突破。在利益的誘惑下，我們不能將所有監管官員都預設為具有圣人般的品行，一味地強調對監管官員的廉政教育并不總是有效的。因此，一方面需要在合理程度內提高監管官員待遇，縮小其與證券市場從業人員之間的收入差距。

盡管“高薪養廉”并不能徹底根絕腐敗，但能夠有效減少腐敗動機。事實上，國外金融監管部門的官員也多是行業精英和技術官僚，其薪資雖不及市場人士，但相比于其他政府部門職員要更高。這既是保證監管隊伍專業性和監管能力，防止專業素質過硬的監管官員因待遇過低而紛紛“下海”造成“劣幣驅逐良幣”的現象之必須，也是防范監管官員因收入過低而難以抵擋金錢誘惑的有效舉措。

另一方面則是要限制監管權力的過度集中，使監管權力在行使過程中形成內部制約。權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗。當監管權力失去制約，證券監管腐敗就會如影隨形。為了防止監管者與監管對象之間的權錢交易，美國證券交易委員會（SEC）設置了五名委員，委員們各自獨立且不對主席負責，所有監管決定由委員會集體表決決定。這種方式實現了監管官員之間的相互制約，從而能夠有效地減少監管權力被俘獲的幾率。

資本市場繁榮

需要對監管者有信心

本屆政府對資本市場直接融資驅動經濟增長寄予了厚望，大眾創業萬眾創新也需要繁榮的資本市場提供有力支持。然而近期的股災造成了證券市場的持續低迷，“受傷”的投資者恢復對證券市場的信心還尚需時日。而張育軍、李志玲、劉書帆等腐敗案件更是讓民眾在經歷股災傷痛后對證券監管系統的信任降至冰點。在信心比黃金更可貴的當前階段，穩定和繁榮資本市場不僅需要修復投資者對市場的信心，同樣也需要建立市場對監管者的信心。這既需要證監會提高對證券市場的監管能力，也要求證監會有效地抑制監管腐敗。

證券市場的全面深化改革勢必要觸及監管部門的核心利益，證監會應當勇于超越部門利益進行自我革命，建立和完善公正、透明、規范和合理的證券監管制度。

具體而言，就是要改革證券監管體制，打破傳統證券監管中的過度行政化的傾向，避免不適當的行政干預，減少行政審批，歸位盡責地以維護資本市場穩定、有序和公平地運行為目標履行監管職能。在對資本市場實施監管的過程中，合理區分政府與市場的邊界，做到監管權力的自我約束和限制，同時真正做到證券監管信息的全面公開，從而在制度上減少監管權力的尋租空間，堵住證券監管腐敗的源頭。同時，證監會也要加強對監管干部的教育和管理，打造德才兼備、廉潔高效的監管干部隊伍。從隊伍建設上要保證監管干部隊伍的純潔性和使命感，在干部的選拔和任用過程中應做好教育工作，在監管干部中樹立正確的職責觀念和金錢觀念，并以合理的薪酬制度來保障監管干部免于金錢利益的腐蝕。通過系統性的制度建設和隊伍建設，最大限度地防范證券監管腐敗，盡早地挽回投資者和其他市場主體對證監會的信心。

及時消除腐敗案件對證監會的不利影響，恢復公眾對證券市場和證監會的信心，是中國證券市場走出股災陰影所必須完成的任務。從制度上消除腐敗空間、在個案上堅決打擊腐敗，是突破證券監管腐敗困局的兩大重點。盡管新《證券法》的出臺因股災而暫時擱置，但可以預見的是《證券法》修訂草案將會對于證監會的職能和監管體制作出了大量的調整和完善，未來證監會的監管職能將會趨于完備，監管權力也會受到更多的限制。隨著我國證券市場的日益成熟和證券監管制度的不斷完善，證券監管腐敗也會受到更多的制度約束。同時，隨著十八大以來反腐工作的不斷推進和社會監督的持續發展，反腐風暴開始深入到金融領域，對于腐敗個案的查處力度也日益加強，證券監管腐敗也會在逐漸常態化的反腐工作中得到有效抑制。當然，羅馬不是一天建成的，真正成為廉潔高效的證券監管者，證監會需要做的依然還很多。