農民合作社變異的原因分析及對策建議

◎ 文/王軍

農民合作社變異的原因分析及對策建議

◎ 文/王軍

變異的主要表現形式

1.休眠合作社

一些農民專業合作社是應優惠政策而生，當發現爭取政策扶持可能性較小時，便逐步進入“休眠”狀態，也不到工商部門注銷。如山東某合作社注冊時間為2009年7月，其成立動機是該合作社理事長看到其他村有的合作社獲取了項目資金支持，便模仿別人的做法到工商部門登記注冊了一個合作社，希望也能獲得政府財政補助。合作社共有五名成員，辦公地點在理事長家里。筆者在調研時發現，其營業執照被放在角落里，沒有見到章程、組織機構圖等；合作社成立后沒有開展任何業務，也沒有召開任何成員大會、理事會等；成員不知道合作社的具體名稱，也不知道自己是合作社的成員。這樣的合作社只是一個“空殼”，“只搭臺、不唱戲”。

一些農業企業為了套取國家財政扶持資金或為了享受相關的優惠政策，在企業的基礎上使用一些農民的相關證件在工商部門登記注冊農民專業合作社，使用合作社的牌子去申報涉農項目，按照企業化的方式運營管理。如四川某合作社理事長是一企業老板，投入大量資本承包了萬畝山地種植櫻桃和核桃，為了獲得更多的項目支持，借用當地100多戶農民的證件注冊成立了合作社，利用合作社的牌子爭取政府項目。再比如，北京某合作社原本是一家企業，注冊成立合作社是為了與零售商家樂福簽訂供貨協議，以便家樂福能夠享受增值稅抵扣優惠。

3.協會型合作社

一些農民專業協會在《農民專業合作社法》頒布實施后登記注冊為農民專業合作社，它們盡管掛上了合作社的牌子，但仍在以協會的方式運作。這種類型的合作社不要求成員出資，成員邊界模糊，合作社盈余不在成員間進行分配。

4.少數人控制型合作社

一些合作社建立了相關的制度，但是只有少數成員擁有合作社的控制權，大部分成員只是作為使用者的角色存在，沒有參與合作社的治理。如浙江某合作社理事長是柑桔經紀人，聯合當地10多戶規模較大的農戶成立桔柑合作社。合作社的股份主要集中在理事會和監事會成員手中，成員代表大會也只有這些成員參加。

變異的原因分析

1.“先有產業化后有組織化”的特定環境決定了合作社特殊的治理結構

與發達國家和地區合作社發展不同，我國的合作社發展落后于農業產業化。改革開放之初的農村經濟體制改革確立了集體土地所有制基礎上的農戶家庭承包經濟，農戶擁有了對家庭內勞動力的完全支配權、對土地的完整經營權和對大部分生產成果的完全支配權，農業勞動生產率得以提升。但由于村級集體經濟功能弱化，對家庭經營開展統一服務效果不明顯，伴隨著農業商業化的深化，小農戶和大市場之間的矛盾越來越突出。在這種情況下，以市場為導向，在龍頭企業等有效載體的帶動下，組織引導小農戶聯合進入大市場的農業產業化快速發展，成為繼家庭承包責任制和鄉鎮企業“異軍突起”之后的又一偉大創舉。“扶持龍頭企業就是扶持農業”成為理論界和政策層面的共識，2004年中央一號文件提出“各級財政要安排支持農業產業化發展的專項資金，較大幅度地增加對龍頭企業的投入”。然而，龍頭企業與農戶之間難以建立緊密的利益聯結機制。在這種背景下，發展農民合作經濟組織被視為聯結農戶與市場的紐帶，農業的自然特點和農戶的分散特點決定了合作社必將在農業產業化過程中發揮更大的作用。但是，合作社的發展不能脫離當前的產業背景，即以工商資本為代表的農業企業已經深入農村，并占據重要地位，因此，從一開始就不能脫離企業談合作社的發展。資本的逐利性天然決定了其希望通過投資者所有的經濟組織開展經營活動，因此，不少合作社無論是資本所有者領辦還是農戶自發成立都有資本的影子在里面，即在合作社組建初期便出現了普通農戶依托龍頭企業或種植、運銷大戶成立“依托型”合作社的現象。

2.成員的異質性必然導致合作社的控制權被談判力強的成員控制

《農民專業合作社法》規定合作社的成員可以是那些處在同一農產品產業鏈條上具有上游、下游業務關聯的相關利益群體，肯定了異質性成員組成合作社的事實。不同的要素所有者聯合起來組建合作社的實質是為了形成并獲得組織租金，而合作社內部的博弈也始終圍繞組織租金的分割問題展開，博弈的結果決定了其內部治理結構。如果成員是相對同質的小農戶，那么，合作社的決策就更有可能在相對民主的氛圍內進行。當合作社成員的異質性增加時，租金分配就更傾向于具有權力的一方進行分配，此時，除非具有權力的一方具有奉獻精神，將合作社的民主機制仍然實行下去，否則，民主必然被個人說了算的機制替代。相對于分散的小農戶而言，資本或專業大戶更能獲得租金分配的較大份額。因此，異質性成員發起成立的合作社，其治理結構必然反映了不同要素所有者的談判地位，在分散的農戶弱勢地位沒有改變的情況下，合作社的治理結構表現為少數人控制尤其是資本控制也就在所難免。

二是注重溝通協調，強調監管合力。針對地方政府隱性債務等財政金融風險，突出“三個聯動”，牽頭構筑長效化的監管機制。突出“內部聯動”，加強辦內負責金融監管與負責債務監管的處室合作，共享案例，互通信息；突出“財金聯動”，加強與金融監管部門的聯動，共同排查風險，提出警示；突出“央地聯動”，加強與浙江省財政廳、金融辦等地方主管單位的溝通協調，央地部門共同分析形勢，探討難點，商議對策。

3.我國農村長期缺乏平等、民主、自治的市民社會環境，使有些合作社難以正常運作

合作社深深根植于農村社會文化，而且也在很大程度上反映了農村社會文化。一是在我國鄉村社會中，傳統文化“留給我們的，封建專制傳統比較多，民主法制傳統比較少”。并且，農民的“分散性”、“自我主義”以及農村普遍存在著家族觀念、宗法等級觀念，使農村治理突出強調族長和士紳的作用，導致一些農民合作社在運作過程中更多地吸納了專制和等級等因素，精英治理而非成員廣泛參與被認為是合理的，基于民主控制、成員平等、互助團結的合作社很難在這樣的土壤中發育。二是市場經濟的快速發展對農村傳統觀念帶來了一定沖擊，怎么才能“發財”，即物質財富的增加成為人們追求的首要目標，而將平等和民主等權利置于次要地位。因此，一些農民對于合作社的期待就變成了能否給其帶來物質利益的改善等，而忽視合作社的治理結構。三是由于合作社存在著“搭便車”問題，分散經營的小規模農戶參與合作社治理獲得的收益要比他們付出的成本大得多，他們參與合作社治理的積極性弱。四是嵌入合作社中的農村社會關系會對合作社的治理機制起到弱化和替代的作用，因為人們相互熟悉，許多事情不是在一個被設計好的理想類型的制度體系內執行，而是根據當地的習俗和人們的行為習慣去做，按章辦事對他們而言是成本，不按章辦事是節約成本的理性選擇。

4.一些尋租型合作社為取得政府扶持而違法操作

《農民專業合作社法》規定要對農民專業合作社的發展提供項目扶持、金融支持和稅收優惠等政策。從獲取財政扶持的角度來看，2004-2014年間有8個中央一號文件提出要支持農民專業合作組織發展。2004年中央財政安排農民專業合作組織的專項資金7000萬元，到2013年已達18.5億元，累計達到52.7億元。此外，一些涉農項目也重點向農民專業合作社傾斜，地方各級財政也從重點加強農民專業合作社的示范社建設入手，加大對農民專業合作社的扶持力度。這些扶持資金對于合作社而言，就是合作社的組織租金，使用合作社的名義就有獲取租金的可能性。而與有關部門或干部更熟悉的能人可以更方便地獲取資格，進而通過資格來獲取資源。在對財政扶持資金的使用缺乏有效監管情況下，政府相關部門也會把更多的資金投入到與自身關系密切的合作社，并采取策略應對來自上級政府的政策法令和檢查監督。因此，下級政府不把關，上級政府監管不到位成為眾多掛牌合作社產生的根源。

從享受稅收優惠的角度來看，《增值稅暫行條例》、《財政部 國家稅務總局關于農民專業合作社有關稅收政策的通知》（財稅〔2008〕81號）、《財政部 國家稅務總局關于免征蔬菜流通環節增值稅有關問題的通知》（財稅〔2011〕137號）等相關政策明確農民專業合作社在銷售本社成員生產的農業產品，向本社社員銷售的農膜、種子、種苗、化肥、農藥、農機，以批發、零售方式銷售的蔬菜都實行免收增值稅政策。而登記注冊為農民專業合作社的門檻又較低，從而導致大量農業企業搖身一變成為合作社。此外，“增值稅一般納稅人從農民專業合作社購進的免稅農業產品，可按13%的扣除率計算抵扣增值稅進項稅額”的規定使得農業產業鏈條上的一些農產品流通、加工企業更希望與農民專業合作社合作，以便享受稅收優惠政策。因此，在實踐中就可以看到，同一個主體同時擁有企業、合作社等多本營業執照，根據需要使用不同的營業執照，將合作社視為攫取租金的工具。

政策建議

1.完善合作社的治理結構

優化合作社理事會成員結構，增加普通成員在合作社理事會中的比例，適當限制理事長的權力，規范其行使權力的范圍。進一步完善合作社利益分配機制，調動普通成員參與合作社治理的積極性。

2.培養成員的民主與法律意識

農民合作社的規范發展取決于農民社員民主意識的發育、人文精神的覺醒及對合作社理念的執著追求。要強化合作社人才培育力度和合作社文化宣傳力度，大力培養成員的民主意識與法律意識，增強成員參與合作社治理的積極性。建立并完善農村基層民主制度，為合作社營造良好的外部環境。

3.加強合作社財政扶持資金監管力度

逐步轉變財政資金使用方式，變財政補貼為無息或低息貸款，提高合作社使用財政資金的成本。加強獲取財政扶持資金的合作社審計工作，提高財政扶持資金使用效率。完善農民專業合作社示范社治理結構，打造一批運作規范的合作社。

（作者單位：北京商業管理干部學院）

■ 編輯：云霞

*本文系國家自然科學基金項目《農業產業組織體系與農民合作社發展：以農民合作組織發展為中心的農業產業組織體系創新與優化研究》（編號：71333011）的階段性成果