縣域治理要注重四個結合

◎ 文/張國玉

縣域治理要注重四個結合

◎ 文/張國玉

“放”和“管”相結合

縣級政府究竟應當做什么事，這是縣域治理改革中首先遇到的問題。從理論上來說，就是要明確縣級政府在國家治理體系中的角色定位問題，這需要從兩個維度把握，一個維度是在縱向治理層級體系中合理劃分上下級政府間各自的權限問題，另一個維度是在橫向治理結構體系中厘清政府、社會和市場各自的邊界問題。在縱橫兩個維度的交叉點就是縣級政府的治理空間和權力空間。當前，需要結合簡政放權處理好“放”和“管”的關系，使“放”和“管”相結合。

1.“放”要一放到底

十八屆三中全會決定提出要進一步簡政放權，深化行政審批制度改革……直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理。因此，縣鄉（鎮）政府是承接上級簡政放權的主要載體。特別是縣級政府承接上級下放的權力尤其是行政審批權之后，要積極穩妥推進簡政放權，把適合下放的行政審批權繼續下放到鄉鎮、街道甚至社區，真正把權力一放到底，這樣才能真正發揮基層政府貼近群眾的優勢，積極回應群眾關切，提升服務群眾的效果。

2.“管”要管住用好

權力與責任從來都是一致的，有權必有責。管住權力重在“三單一圖”制度，即權力清單制度、職責清單制度、負面清單制度和行政審批權力運行流程圖。其中，權力清單強調“法無授權不可為”，劃定政府權力的邊界；職責清單強調“法定職責必須為”，規定政府必須承擔的責任；負面清單強調“法無禁止皆可為”，明確市場主體的權利；行政審批權力運行流程圖強調把行政權力運行的程序、期限、主體、責任等向社會公開。“三單一圖”制度強調既要把權力關進制度的籠子里，也要把權力曬在法治陽光下，真正管住權力、用好權力。

3.簡政放權重在有序推進

筆者在調研中發現，一些企業紛紛反映現在簡政放權放得太多，放得太快，反而一下子不習慣了。過去做事情雖然需要層層審批，在一定程度上降低了企業生產經營的效率，實際上是在幫助企業把關，既降低了管理風險，也節約了管理成本。現在的情況是審批和事前監管突然全部沒有了，企業也有些不知道如何是好了。這種情況的出現在很大程度上折射出簡政放權中的一個難題，放權相對來說比較容易操作，關鍵是把權力下放給市場和社會之后，如何提升企業的自治能力，如何提升社會組織的服務能力，切實跟上政府簡政放權的腳步。因此，簡政放權重在放管結合，有序推進。既不能放得過快，一放了之，出現權力真空；也不能放得太慢，明放暗不放，虛放實不放。有序推進簡政放權的關鍵是一切要從企業和社會的需求和能力出發，先小步后大步，做到簡政放權不停步，行政運行流程優化不停步。

“減”和“加”相結合

推進縣域治理要做好工作中的加減法，把減和加有機結合起來。

1.減少權力，增加權利

國家治理現代化需要簡政放權，同樣，縣域治理現代化也需要簡政放權。簡政放權要求政府首先要做減法，減少行政審批的事項，縮小政府職能的范圍，縮小政府權力的邊界，歸根結底，就是要減少權力。在既定的治理空間內，減少權力意味著有可能出現治理缺位，這就需要同時增加社會、市場和民眾的權利。在政府抽身而退的同時，要引導和激勵社會、市場和民眾各種治理主體順勢而為，在黨委領導下、政府主導下積極參與到縣域治理中去，有效運用參與治理的權利，切實發揮參與治理的作用，推動社會、市場和基層進行更多的自治，最終實現自治和共治的有機結合。

2.減少管理，增加責任

減少權力是減少行政審批的事項，減少政府的直接管理，并不意味著政府責任的減少，相反，在很大程度上意味著政府責任的增加。管理關注動機和投入，責任關注結果和滿意，從減少管理到增加責任意味著政府要真正承擔起全心全意為人民服務的責任，把全心全意為人民服務的良好動機切實轉到為人民群眾創造幸福生活上來。但這種幸福生活的獲得并不是通過政府直接管理、直接提供來獲得，而是對政府的角色和責任提出了更高的要求，重點是通過保障和改善民生方面做好保健工作，通過營造環境提供服務做好激勵工作，通過依法治理做好保障工作，從而切實讓群眾在縣域治理中發揮主體作用。

3.減少人治，增加法治

縣域社會的一個突出特點是人情社會，因此，這就導致縣域治理中的人治色彩仍然比較濃，長官意志問題較為突出，一些縣級領導在治理中依然習慣于以權代法，用權壓法。人治會增加縣域治理的不確定性和政策的不可預期性，從短期來說，不利于經濟發展和社會建設的穩定性和持續性；從根本而言，縣級政府行為的前后不一致會破壞群眾對政府的信任，從而損害政府的公信力。因此，要減少人治，增加法治，讓縣域治理在法治軌道上運行，重點全面推進依法行政、依法治理，確立法治在縣域治理中的權威地位，發揮法治在縣域治理中的重要作用，讓法治切實在縣域治理中活起來、用起來。堅持把法治建設成效作為衡量縣鄉（鎮）領導班子和領導干部工作實績的重要內容，納入政績考核指標體系。把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內容，在相同條件下，優先提拔使用法治素養好、依法辦事能力強的干部。對特權思想嚴重、法治觀念淡薄的干部要批評教育，不改正的要調離領導崗位。

“法”與“德”相結合

習近平總書記強調，一切改革都要于法有據。同樣，縣域治理也要有法可循、有法可依，確保縣域治理在法治軌道上進行。這個“法”既是指有形的法治，也是指無形的德治，關鍵是使“法”與“德”有機結合起來。

1.法治體系和德治體系相結合

國家治理既需要法治，也需要德治。法治首先需要法治體系，這是全面推進依法治國的前提。從構成上來說，法治體系既包括治國理政的法律體系，也包括管黨治黨的黨內法規體系。從邏輯上來說，完整的法治體系主要包括完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系和有力的法治保障體系。對于縣域治理來說，關鍵是運用法治體系全面推進依法治縣。同樣，德治重在德治體系。簡單來說，中國特色社會主義德治體系的重點就是社會主義核心價值觀，即國家層面的“富強、民主、文明、和諧”、社會層面的“自由、平等、公正、法治”和個人層面的“愛國、敬業、誠信、友善”。這是國家治理層面的德治體系。縣域治理層面還有縣域層面的德治體系，主要涵蓋民風民俗、鄉規民約、日常習慣等。就二者的關系來說，法治體系是為主，德治體系是為輔，法治體系和德治體系二者相互補充，共同在縣域治理中發揮作用。

2.法治的規范作用和德治的教化作用相結合

法治和德治在縣域治理中共同發揮作用，但二者作用的方式和形式并不相同，各有側重，相互補充。就各自的作用方式來說，法治主要起到規范作用，側重對人的外在行為的約束；德治具有教化作用，側重對人的內在心理的影響。就各自的作用形式來說，法治的規范作用帶有強制性，是一種“硬約束”，能夠讓人強制性地遵守和服從；德治的教化作用具有無形性，是一種“軟約束”，可以使人不令而從，發自內心地認同和踐行。因此，在縣域治理中，應當厘清法治方式和德治方式各自發揮作用的邊界。

3.法治要以德治為引領

說到底，法治只是一種治理方式。全面推進依法治國旨在全面建成小康社會，因此，法治方式的運用是為了實現對人民合法權益的保護，是為了在縣域全面建成小康社會，是為了人民群眾的幸福生活，是為了人民群眾的心底滿意，這才是依法治國的根本目的。法治只是治理的一個手段，不是治理的目的，關鍵是讓法治“善起來”，這意味著法治要有價值導向，法治要與德治真正結合起來，法治要以德治為引領。

執行力和領導力相結合

縣域治理在國家治理體系中扮演著承上啟下的重要角色，一方面要執行中央政策，另一方面要部署縣域工作。因此，縣域治理要處理好對上和對下的關系。對干部來說，對上要有執行力，對下要有領導力。

1.對上要有執行力

“一分部署，九分落實”。縣域治理能力的重點是提升執行力。提升執行力一要堅決杜絕合意則執行，不合意則不執行，不能搞上有政策、下有對策，決不允許有令不行、有禁不止，決不允許在貫徹執行中央決策部署上打折扣、做選擇、搞變通。二要把中央的政策和縣域的實際情況結合起來，一切從實際出發，實事求是，這就要求縣級領導要搞好調查研究工作，既要抓住普遍性，又要研究特殊性，全面、客觀、辯證地把握縣域發展所處的環境、自身的優勢和不足。三要把中央政策的原則性和縣域治理的實際情況有機結合起來，善于抓住執行的有利時機，找準執行的合適角度，把握好執行的承受力度，掌握好執行的總體進度，從而使得中央政策能夠在縣域范圍內落地生根、開花結果、枝繁葉茂。四是既要有決心和態度，也要有方法和步驟，關鍵是抓好落實的任務書、路線圖和時間表。

2.對下要有領導力

縣級領導既是帶頭執行之人，更是帶領廣大干部群眾共同完成中央政策部署之人。因此，縣級領導對上提升執行力需要以對下提升領導力為依據。領導力是有層次的，國家治理現代化既需要高層治國理政的領導力，還需要基層領導帶領干部群眾落實中央部署的領導力。作為與群眾直接打交道的縣域干部，無論是貫徹落實中央政策部署，還是帶領群眾發展經濟，推動社會治理，提供公共服務，都需要超強的治理能力和領導力。說到底，推動縣域治理現代化的根本目的是在縣域范圍內全面建成小康社會，讓廣大群眾分享縣域現代化的成果，這是縣域發展的根本方向，也是黨的根本宗旨。偏離了這個根本方向、這一根本信念，基層的領導力就沒有了方向，就如同無源之水、無本之木，就無法贏得縣域干部群眾的認同和追隨。

3.作風建設是突破口

提升基層領導干部的執行力和領導力要把干部隊伍的作風建設作為突破口和切入點。一方面，縣級主要領導干部尤其是一把手要明確作風建設的責任主體，加強政治生態建設，以營造一個堅守正道、弘揚正氣的良好從政環境為抓手，著力解決基層領導干部隊伍中存在的“四風”問題，著力增強基層領導干部自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的能力，為推進縣域治理現代化提供充足的組織保障。另一方面，作風建設要求主要領導干部要帶頭踐行“三嚴三實”，做到嚴以修身、嚴以用權、嚴以律己，謀事要實、創業要實、做人要實，以身作則、做好表率，以上帶下、帶出成效。

（作者單位：國家行政學院政治學教研部）

■ 編輯：張涵

*本文系中國行政體制改革研究會2014年度行政改革研究基金委托研究項目《中國特色縣域治理研究》階段性成果