外來拆遷戶的利益訴求及彌合機制

◎ 文/高剛

外來拆遷戶的利益訴求及彌合機制

◎ 文/高剛

“外來拆遷戶”的拆遷訴求及沖突

1.法理與情理的沖突

筆者對某小區502個外來拆遷戶家庭的調查顯示，有59.4%的外來拆遷戶建房的土地是向本地農民私自購買的，有12.0%的建房戶的土地是親戚朋友贈送。根據法律規定，這一群體私自買地建房已經違反了“不準私自買賣土地、不準擅自改變土地用途”等規定，屬于典型的違法建筑。從法理的角度出發，對違章建筑是需要“自行拆除”并“恢復土地原貌”的。當地政府對“外來拆遷戶”的拆遷安置原則是：補償其建房成本。但在實踐操作的過程中，卻存在著法理與情理的沖突。

（1）部分外來戶在當地建房時間較長，在情感上已經認為自己是本地人，希望得到與本地人一樣的安置。“大家都是貴州人，拆遷何必區別對待”；“城市建設我們支持，但拆遷后我們找不到住處”；“總得考慮我們的出路”等是外來拆遷戶反映比較集中的問題。

（2）拆遷戶建房的成本較高，而拆遷補償款無法實現“收支平衡”，資產流失較大，或者因為拆遷無法“獲取收益”，拆遷戶在情感上接受不了。

（3）拆遷戶法制意識薄弱，難以從“法理”的角度理解和處理拆遷問題。農民法制意識和法律知識的薄弱，一方面使得他們很難通過法律途徑維護自身利益。另一方面，因為對法律法規的不了解，他們思考問題往往不從“合法性”的角度考慮，而多從“合情”的角度考慮，這就容易出現矛盾。政府拆遷只能從法律政策的角度設計安置補償政策，但是農民卻往往因為不懂相關法律，而不理解甚至排斥政府政策，認為政府制度“不合情”，因此產生怨氣，出現規模性上訪。

2.制度設置與實踐操作的沖突

完善的制度是工作有序推進的基本保障。盡管《城市房屋拆遷管理條例》對房屋拆遷作出了明確的規范，但是，該條例卻不適用于“外來拆遷戶”這一特殊群體。可以說，目前還沒有專門針對這一群體的政策措施。如果按照國家法律嚴格實施拆遷，雖合法但不合情，必然會引起部分群眾不滿，甚至引發群體性事件，危害社會穩定。針對外來戶拆遷制度的不完善，各地在工作中出現的難點集中地體現在四個方面：

（1）各區縣的補償標準不一樣，導致拆遷戶之間相互比較，補償標準偏低的拆遷戶情緒較大。

（2）由于缺乏統一的宏觀政策指導，地方政府在拆遷過程中有顧慮，一旦拆遷安置處理不好引發群體性事件，政府官員將面臨較大的政治風險。

（3）外來戶與本地戶的補償安置標準不同，容易引起不公平感、激發外來戶的不滿情緒。

（4）政績考核體系不完善，使地方官員重經濟發展而輕社會建設，重經濟發展成績而輕民眾利益的保護。

3.拆遷戶知情權與拆遷執行不規范的沖突

對于拆遷，群眾主要是關注兩個層面的因素：一是拆遷的公平透明問題。反映“補償不公平”和“拆遷工作不透明”的，占調查戶的44.9%。二是拆遷后的生存問題。反映“拆遷后沒地方住”和“拆遷后生活無著落”的，共占48.8%。

因此，讓外來戶認可拆遷工作的公正透明是和諧拆遷的關鍵環節。調查中群眾反映較多的有：“拆遷公司與農戶談補償價格都是關門談，農戶相互間是不知道各自具體補償價格的”；“補償多少錢，政府說了算，群眾只得接受”；由于相互間不知道各自的具體補償價格，農民們甚至懷疑：“有關系的補償價格就會高很多”；“會談價的釘子戶得的錢多”等。總之，拆遷戶對拆遷工作的評價是：拆遷政府說了算，群眾沒話語權；能“鬧騰的”和“有關系的”獲益多。以上這些認識，增加了拆遷戶對拆遷工作的不滿情緒。

4.保障體系滯后與公共服務需求的沖突

對外來拆遷戶而言，保障其在城市享受基本的公共服務，是實現城市融入的基本保障。把外來拆遷戶納入城市公共服務體系，降低其在城市的生活風險，是彌合其因拆遷產生的不滿情緒的重要手段。然而，由于城市社會建設的滯后，很難滿足外來拆遷戶的基本公共服務需求。

以教育為例，問卷調查結果顯示，在502戶家庭共1930人中，12歲以下兒童352人，占總人口的18.24%，入學需求較大。但由于公辦教育資源有限，全區入學矛盾較突出，無法將流動人口子女全部納入公辦學校，剩余學生只得勸入民辦學校就讀。

從就業保障的角度看，不管是本地戶還是外來戶，進行就業安置，實現“生活有來源，管理有單位”，是減少拆遷戶顧慮，降低社會沖突風險，推動外來拆遷戶實現城市融入的關鍵。但是，由于外來拆遷戶個人技能的不足，使得就業安置很難實現。

從社會保障看，由于社會保障與戶籍直接掛鉤，因此外地農民基本無法享受本地的任何社會保障。在住房保障方面，雖然有剛出臺的《貴州省流動人口管理條例》及G市相關規定，即辦理居住證后享受與本地人一樣的住房保障條件。但從實際情況看，由于保障住房數量與實際需求之間懸殊較大，能真正享受到保障住房的流動農民很少。

外來拆遷戶利益訴求沖突的彌合機制

通過對外來拆遷戶利益訴求及其沖突的調研分析，結合國家相關法律，本著以人為本、和諧拆遷、城鄉統籌、融入城市的基本原則，筆者提出外來拆遷戶利益訴求沖突的彌合機制。

1.建立“三大制度”，提供政策支撐

（1）出臺省級層面的指導意見。在省級層面出臺一個專門針對外來戶拆遷安置的指導意見，確定拆遷補償及安置標準，為各地拆遷補償標準的具體執行提供更加權威的合法性依據，消除地方政府的顧慮，降低在拆遷工作中的政治風險，進而更加科學有效地推動各地的城鎮化進程。

（2）探索試點戶籍流轉地間用地指標的占補平衡機制。建立農民在流出地公共資源的退出機制，然后把農民戶籍地的用地指標轉到流入地，增加流入地城市建設的用地指標。在用地指標占補平衡的基礎上，流入地把外來拆遷戶當做本地農民一樣進行補償安置，并配套相應的公共服務資源。這是減少拆遷摩擦，實現外來農民的城市融入，推動城鎮化進程和城鄉協調發展的重要出路。

（3）建立多方參與且公開透明的拆遷補償方案。為了疏導群眾因不公平感而對拆遷工作產生的怨氣，消除“能鬧騰才能多獲益”的錯誤認識，減少規模上訪和群體性事件發生的可能性，可建立多方參與且公開透明的拆遷安置補償方案。如設立聽證制度，建立被拆遷人利益表達機制以及建立補償價格公示制度等。

2.協調“三種關系”，盡量平衡利益

（1）協調外來戶與本地戶的關系。通過建立拆遷戶流出地與流入地之間用地指標的占補平衡機制，實現本地戶與外來戶之間安置補償標準的統一化。

（2）協調長住戶與臨建戶的關系。對于建房年限較長的外來拆遷戶，可適當提高補償標準，并推動社會保障及就業扶持等優惠政策的配套。同時，制定私自買賣土地的懲罰機制，落實對因買地獲利農戶的懲罰。加強對違章建房的監管力度，落實違章建房監管問責制。從源頭上減少土地的私自買賣，阻斷各種投資性違章建房。

（3）明確公益拆遷與商業拆遷的關系。對于政府主導的公益拆遷，除了必要的資金補償之外，應盡量為外來拆遷戶解決子女入學、社會保障、醫療保險等社會福利問題，以彌補因拆遷給外來流動農民帶來的損失，讓外來拆遷戶感受到政府的關懷，減少怨氣。對于商業開發，應引入市場化拆遷機制，推動市場化價格評估體系建設，盡量提高外來拆遷戶的補償安置價格，維護群眾利益。

3.構建“三大機制”，避免暴力拆遷

（1）構建拆遷監管機制。加強對強制拆遷、暴力拆遷行為的懲戒，杜絕先拆后簽或者不簽就拆。加強對房屋拆遷過程中存在的拖欠、挪用、滯留安置資金以及安置滯后現象的監管。

（2）構建官員問責機制。外來拆遷戶是一個龐大的特殊利益群體，對他們的拆遷安置，如果處理不當，極易引發群體性事件。因此要堅決落實國家相關政策，杜絕強制拆遷。建立官員問責制，督促官員加強對拆遷過程監管和各種問題的統籌協調。

（3）重構官員政績考核機制。從維護群眾利益，實現城鄉統籌發展，構建和諧社會的角度出發，改革官員政績考核機制，著重從推動社會建設，解決民生問題的層面考核官員政績。避免政府官員為了單純追求發展經濟而在征地拆遷中出現不規范的行為。

4.搭建“三個平臺”，暢通訴求渠道

（1）搭建信息公開平臺。讓涉及拆遷的一切行為都置于陽光之下，甚至可推行拆遷戶的點題公開，把拆遷戶所想知道的事項全部公開，以此打消被拆遷群眾的不平等感和被剝奪感。

（2）搭建司法救助宣講平臺。為被拆遷群眾提供法律援助服務，充分發揮司法在調節矛盾糾紛中的法律作用，完善相關法律制度，使被拆遷群眾的相關糾紛能夠在司法框架內得到合理解決。

（3）搭建矛盾多元化解平臺。充分運用多元化的矛盾解決機制，包括靈活高效的行政性處理機制、信訪咨詢機制、被拆遷人談判代表機制等，使拆遷工作中出現的矛盾能夠通過多元途徑得到化解而使社會回歸和諧。

5.建設“三大支持體系”，解除后顧之憂

（1）建立就業創業支持體系。針對房屋被拆遷人的困難和需求，進行免費的就業技能培訓。進一步完善公共就業信息網絡，及時為被拆遷群眾、培訓機構和用人單位提供就業信息平臺。大力開發城市管理公益性崗位，安排被拆遷群眾就業，實施扶助工程，鼓勵被拆遷群眾創業，對被拆遷群眾自謀職業和自主創業進行扶持。

（2）建立住房支持體系。把所有拆遷農戶（包括外來拆遷戶）納入城市廉租房保障體系，解決房屋被拆遷人的住房問題，確保其基本的住房需求。探索實行先建后拆或者幫助被拆遷人尋找過渡安置房后再拆的模式，為被拆遷群眾解除后顧之憂。試點在城市規劃區以外，規劃一定的區域讓有建房意愿且符合條件的群眾自主建房。

（3）建立公共服務支持體系。關于外來拆遷戶的社會保障問題，也可建立流出地與流入地之間社保基金的動態補償機制。或者在全省范圍內統籌社會保障基金，實現農民就地享受相應的社會保障待遇。對被拆遷的外來群眾實行跟蹤服務，不要一下子“買斷”關系。把符合享受城市居民最低生活保障條件的外來拆遷戶，考慮納入城市居民最低生活保障范圍。對不符低保條件且生活相對困難的被拆遷群眾，按其困難程度分別給予臨時生活救助。

加強學校等基礎設施建設力度，從最近幾年的發展情況看，外來流動人口在不斷增加，可學校的數量基本上沒什么改變。這就需要盡快彌補學校建設方面的歷史欠賬，盡量滿足外來流動人口特別是拆遷戶的教育需求。從改善公共服務的角度增加對外來拆遷戶的福利供給，減少他們的不滿情緒。

（作者單位：貴州省社會科學院社會學研究所）

■ 編輯：云霞