推進(jìn)存款保險(xiǎn)機(jī)制建設(shè) 構(gòu)筑我國(guó)金融體系壓倉(cāng)石

胡海文

(中國(guó)人民銀行呈貢支行，云南 昆明 650000)

2015年5月1日起，《中華人民共和國(guó)存款保險(xiǎn)》條例正式實(shí)施。我國(guó)的存款保險(xiǎn)制度，歷經(jīng)二十多年的研究討論終于付諸實(shí)踐。存款保險(xiǎn)制度的實(shí)施不僅意味著中國(guó)金融改革取得重大突破，為此后中國(guó)金融改革將取得更多實(shí)質(zhì)性進(jìn)展鋪平了道路。2015年10月24日，人民銀行宣布在下調(diào)金融機(jī)構(gòu)存貸款利率的同時(shí)，徹底放開(kāi)金融機(jī)構(gòu)存款上浮限制。這是此前貸款利率上浮完全放開(kāi)以來(lái)中國(guó)利率市場(chǎng)化走出的關(guān)鍵一步。而這一步的跨越，正與今年5月1日開(kāi)始實(shí)施的存款保險(xiǎn)制度密切相關(guān)。存款保險(xiǎn)制度的實(shí)施，不僅能夠保護(hù)存款人權(quán)益，也為深化金融改革、引導(dǎo)國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)改變經(jīng)營(yíng)方式奠定基礎(chǔ)，成為中國(guó)金融行業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的壓倉(cāng)石。

黨的十八屆三、四中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)金融體制改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段，存款保險(xiǎn)制度是其中重要一環(huán)。在金融宏觀調(diào)控體制層面，隨著利率市場(chǎng)化和匯率形成機(jī)制改革向縱深推進(jìn)，金融業(yè)在擁有更大自主定價(jià)權(quán)的同時(shí)勢(shì)必面臨更復(fù)雜的經(jīng)營(yíng)環(huán)境；金融行業(yè)層面，隨著混合所有制在金融領(lǐng)域的持續(xù)推進(jìn)，民間資本、互聯(lián)網(wǎng)金融和小額貸款機(jī)構(gòu)等新型金融業(yè)態(tài)在提升金融業(yè)競(jìng)爭(zhēng)活力的同時(shí)也帶來(lái)了風(fēng)險(xiǎn)。保障存款人權(quán)益、及時(shí)防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)、營(yíng)造更為公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的存款保險(xiǎn)制度，為一系列金融的創(chuàng)新和發(fā)展創(chuàng)造了條件。

為此，昆明市呈貢區(qū)從今年初開(kāi)始進(jìn)行存款保險(xiǎn)制度的宣傳和對(duì)“條例”初稿征求意見(jiàn)，到2015年5月1日正式實(shí)施，經(jīng)過(guò)對(duì)轄區(qū)需要繳納保費(fèi)的4家法人金融機(jī)構(gòu)繳納存款保險(xiǎn)金的計(jì)繳基數(shù)的核對(duì)計(jì)算，最終確定這4個(gè)法人機(jī)構(gòu)2015年上半年被保險(xiǎn)存款157億元，受保存款98億元，被保存款保障率62.55%；被保險(xiǎn)戶數(shù)40.8萬(wàn)戶；50萬(wàn)元以上存款戶數(shù)0.38萬(wàn)戶；為99.07%的存款戶提供了100%的存款保護(hù)。從呈貢轄區(qū)法人機(jī)構(gòu)繳納保費(fèi)及對(duì)存款保險(xiǎn)制度施行的反映來(lái)看，基本達(dá)到了存款保險(xiǎn)制度推出的初始目標(biāo)。

對(duì)于存款保險(xiǎn)制度的施行，我們要從更深層面上了解其作用和意義，并關(guān)注初期施行過(guò)程中反映出的問(wèn)題和改進(jìn)方向。

一、存款保險(xiǎn)制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的基本金融制度

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)是一個(gè)政府管制下的金融市場(chǎng)，信用往往通過(guò)政府權(quán)力來(lái)授予，并由國(guó)家進(jìn)行完全的隱性擔(dān)保。我國(guó)居民把存款存入任何一家銀行都不用擔(dān)心存款風(fēng)險(xiǎn)，原因就在于這些銀行為國(guó)家主導(dǎo)，而且國(guó)內(nèi)任何一家銀行都有國(guó)家作隱性擔(dān)保，所以儲(chǔ)戶根本不會(huì)想到存入這些銀行的錢會(huì)有多少風(fēng)險(xiǎn)。而在成熟的市場(chǎng)體系下,信用是通過(guò)市場(chǎng)的重復(fù)博弈演化而形成，并由一套嚴(yán)格的法治體系來(lái)保證。黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要建立讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的經(jīng)濟(jì)體系，這就需要我們通過(guò)存款保險(xiǎn)制度的建立來(lái)逐步置換國(guó)家對(duì)金融體系的隱性擔(dān)保，真正發(fā)揮出存款保險(xiǎn)制度這一金融安全的支柱的作用。

首先，存款保險(xiǎn)制度通過(guò)對(duì)存款人的保護(hù)，確立了更為公平的中央銀行與商業(yè)銀行的成本分擔(dān)機(jī)制。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)以中央銀行最后貸款人的職能替代存款保險(xiǎn)制度，盡管看起來(lái)保障有力且卓有成效，但在制度上構(gòu)成了與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)不公平的成本分擔(dān)機(jī)制：中央銀行的最后貸款實(shí)際上增加了貨幣發(fā)行，使全體公眾以繳納通貨膨脹稅的方式分擔(dān)了某一家或某一些金融機(jī)構(gòu)的損失。20世紀(jì)90年代的地方金融體系風(fēng)險(xiǎn)化解、國(guó)有銀行不良資產(chǎn)剝離，以及21世紀(jì)初農(nóng)村信用社歷史包袱解決和銀行與非銀行金融機(jī)構(gòu)重組都是中央銀行以最后貸款人方式化解風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)果。在金融體系走向成熟的過(guò)程中，必須以存款保險(xiǎn)制度這種權(quán)責(zé)對(duì)稱的制度設(shè)計(jì)，通過(guò)金融機(jī)構(gòu)繳納存款保險(xiǎn)，對(duì)自身經(jīng)營(yíng)行為所構(gòu)成的風(fēng)險(xiǎn)和損失負(fù)責(zé)，改變?nèi)衤駟蔚牟还叫浴?/p>

其次，存款保險(xiǎn)制度提供了不同規(guī)模銀行更為平等的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。在缺乏存款保險(xiǎn)制度的環(huán)境下，不同規(guī)模銀行競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的不公平表現(xiàn)在：一是社會(huì)公眾為確保自身權(quán)益不受單個(gè)機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)沖擊，一般會(huì)采取把存款主要存放于大中型商業(yè)銀行的做法。這一公共選擇導(dǎo)致中國(guó)銀行業(yè)自發(fā)形成了中小銀行資源不足、大銀行日益臃腫的局面。二是銀行為了自身生存，做大而非做強(qiáng)、脫離社區(qū)多建分行、爭(zhēng)取進(jìn)入“大而不倒”，以規(guī)模和社會(huì)影響以綁架國(guó)家宏觀調(diào)控部門和監(jiān)管當(dāng)局為維護(hù)金融穩(wěn)定而采取監(jiān)管保護(hù)，這些銀行又因?yàn)槿狈﹃P(guān)閉威脅而將自身經(jīng)營(yíng)凌駕于金融消費(fèi)者服務(wù)之上。結(jié)果，形成了我國(guó)長(zhǎng)期缺乏能夠真正服務(wù)社區(qū)、以支農(nóng)支小為主業(yè)的銀行體系。通過(guò)存款保險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì)，使公眾愿意把存款資源放在中小銀行，使監(jiān)管部門行為從保護(hù)金融機(jī)構(gòu)切實(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo(hù)金融消費(fèi)者，使中小銀行安心于為中小微型經(jīng)濟(jì)主體提供金融服務(wù)。

最后，存款保險(xiǎn)制度確立了以人為本的金融穩(wěn)定激勵(lì)機(jī)制。存款保險(xiǎn)制度直接立足于存款人權(quán)益保障，對(duì)金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)構(gòu)成激勵(lì)。存款人可以通過(guò)保費(fèi)費(fèi)率清晰了解存款金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)狀況，以自身存款資金在不同機(jī)構(gòu)間的配置實(shí)現(xiàn)對(duì)金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)的激勵(lì)。另一方面存款保險(xiǎn)制度消除了存款人對(duì)過(guò)度監(jiān)管保護(hù)的內(nèi)在訴求掣肘，避免了存款人被存款類金融機(jī)構(gòu)當(dāng)作“人質(zhì)”，持續(xù)要求國(guó)家對(duì)自身經(jīng)營(yíng)責(zé)任承擔(dān)保障的道德風(fēng)險(xiǎn)，成為金融業(yè)優(yōu)勝劣汰的基石。

二、存款保險(xiǎn)制度是其他重大金融改革的保障

存款保險(xiǎn)制度出臺(tái)前，銀行的信用風(fēng)險(xiǎn)由國(guó)家隱性擔(dān)保，加大了因銀行不當(dāng)經(jīng)營(yíng)給國(guó)家?guī)?lái)風(fēng)險(xiǎn)的可能。存款保險(xiǎn)制度推出，其實(shí)質(zhì)就是讓以往存款保險(xiǎn)的隱性擔(dān)保顯性化，為中國(guó)金融體系的進(jìn)一步改革編織安全網(wǎng)、設(shè)置隔離帶，防范了個(gè)別經(jīng)營(yíng)不善的金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)至整個(gè)金融系統(tǒng)，成為多項(xiàng)重大金融改革的有力支撐。

第一，存款保險(xiǎn)制度成為利率市場(chǎng)化改革的必要前提。利率市場(chǎng)化的推進(jìn)有利于發(fā)揮市場(chǎng)在金融資源配置中的決定作用，有利于推進(jìn)金融機(jī)構(gòu)在競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)中的自主定價(jià)權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)資金在流向和配置上的不斷優(yōu)化，進(jìn)一步確立和健全金融宏觀調(diào)控體系。在缺乏存款保險(xiǎn)的利率市場(chǎng)背景下，一些銀行外部約束缺失，樂(lè)于在存款上高息攬儲(chǔ)，貸款方肆意壓價(jià)，或者無(wú)節(jié)制地從事“高風(fēng)險(xiǎn)、高收益”業(yè)務(wù)，賺了歸自己，虧了由國(guó)家兜底，引起了一段時(shí)期以來(lái)“影子銀行”膨脹、高成本理財(cái)蜂起，導(dǎo)致近期部分銀行不良資產(chǎn)和占比雙升、自身流動(dòng)性緊張。因?yàn)榇婵畋ｋU(xiǎn)制度的成功施行，才保證了人民銀行在之前完全放開(kāi)貸款利率浮動(dòng)區(qū)間后，于2015年10月24日最終徹底放開(kāi)存款利率的浮動(dòng)區(qū)間，走出了利率市場(chǎng)化改革的最關(guān)鍵一步。所以，只有存款保險(xiǎn)制度的施行才夯實(shí)了利率市場(chǎng)化改革的微觀基礎(chǔ)。

第二，存款保險(xiǎn)為民間資本進(jìn)入金融業(yè)設(shè)置了保障。民間資本進(jìn)入金融業(yè)，并形成我國(guó)服務(wù)小微、服務(wù)大眾的社區(qū)銀行體系，這是我國(guó)推進(jìn)市場(chǎng)的資源配置決定性改革的基本方向。在缺乏存款保險(xiǎn)制度的時(shí)期，由于金融業(yè)一旦準(zhǔn)入則國(guó)家就承擔(dān)了對(duì)它的擔(dān)保責(zé)任，所以金融事實(shí)上存在著極高的準(zhǔn)入門檻，制約了多層次、廣覆蓋的金融體系發(fā)育完善。針對(duì)不同規(guī)模和質(zhì)量的銀行，存款保險(xiǎn)實(shí)施差別費(fèi)率的制度安排，采取了提前介入和及時(shí)糾正機(jī)制，可以提前消化區(qū)域性、局部性金融風(fēng)險(xiǎn)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定的沖擊，有利于促進(jìn)更多民間資本在存款人得到適度保護(hù)的前提下低門檻進(jìn)入金融業(yè)，最終實(shí)現(xiàn)豐富基層金融服務(wù)與供給的目標(biāo)。

第三，存款保險(xiǎn)制度使銀行破產(chǎn)制度推出成為可能。當(dāng)前，我國(guó)銀行業(yè)是各行各業(yè)中唯一缺乏破產(chǎn)制度安排的特殊企業(yè)，其原因在于銀行破產(chǎn)引起的按清產(chǎn)核資償付債權(quán)人的情況勢(shì)必引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定，再有就是銀行同業(yè)間存在高度復(fù)雜的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，單個(gè)銀行的破產(chǎn)將引致系統(tǒng)性金融不穩(wěn)定。一些上世紀(jì)90年代關(guān)閉的金融機(jī)構(gòu)至今仍有未了結(jié)的債務(wù)掛賬經(jīng)年累月不能清償就是明證。所以，通過(guò)確立存款保險(xiǎn)制度以推動(dòng)銀行破產(chǎn)制度，是我國(guó)金融安全網(wǎng)構(gòu)建的探索中得出的共識(shí)。

第四，存款保險(xiǎn)制度為金融創(chuàng)新奠定了基石。隨著信息技術(shù)和金融工程的發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)跨界金融、資產(chǎn)管理、影子銀行在我國(guó)的迅速崛起，也伴隨出現(xiàn)了不同類別、不同表現(xiàn)形式的金融風(fēng)險(xiǎn)。在創(chuàng)新中如何對(duì)最原始、最基礎(chǔ)的金融債權(quán)實(shí)施合理有效的保護(hù)，可以避免引致全局性、系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的暴露，也才可能在全局性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新實(shí)踐。

三、存款保險(xiǎn)制度需要在施行中不斷完善和改進(jìn)

我國(guó)的存款保險(xiǎn)制度正式實(shí)施的時(shí)間不長(zhǎng)，作為金融穩(wěn)定的基礎(chǔ)性制度，必將有一個(gè)從初創(chuàng)走向不斷完善的過(guò)程。特別在以下幾個(gè)方面需要形成有效機(jī)制。

一是存款保險(xiǎn)費(fèi)率動(dòng)態(tài)調(diào)整的機(jī)制。制度初創(chuàng)期，呈貢轄區(qū)地方法人金融機(jī)構(gòu)存款保險(xiǎn)金的繳納是按旬均存款余額的固定比率繳納，沒(méi)有根據(jù)對(duì)銀行安全性、流動(dòng)性和自我風(fēng)險(xiǎn)覆蓋能力的定量評(píng)估實(shí)施差別費(fèi)率。從制度未來(lái)的發(fā)展考量，要體現(xiàn)對(duì)銀行經(jīng)營(yíng)“獎(jiǎng)優(yōu)罰劣”，構(gòu)筑起針對(duì)銀行盲目擴(kuò)張資產(chǎn)和冒險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)的有效約束，必須盡快完善根據(jù)銀行風(fēng)險(xiǎn)實(shí)行差別費(fèi)率并根據(jù)兌付能力的變化實(shí)施動(dòng)態(tài)調(diào)整的機(jī)制，并將這一費(fèi)率信息以適當(dāng)?shù)姆绞綄?duì)公眾公開(kāi)，使市場(chǎng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)和風(fēng)險(xiǎn)狀況有所了解從而引導(dǎo)存款人的存款投資行為。在費(fèi)率的制訂過(guò)程中，還要認(rèn)真評(píng)估金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)保障和利潤(rùn)實(shí)現(xiàn)兩方面的平衡。據(jù)測(cè)算，如果存款保險(xiǎn)費(fèi)率為0.05%，那么銀行稅前利潤(rùn)會(huì)減少2%左右。而如果費(fèi)率為0.1%，那么銀行稅前利潤(rùn)將會(huì)減少4%以上。提高存款保險(xiǎn)費(fèi)率，自然能增加對(duì)被保存款的保障率，但同時(shí)也加大了金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)壓力。所以，存款保險(xiǎn)費(fèi)率的確定，應(yīng)在存款人權(quán)益保障和對(duì)金融機(jī)構(gòu)自身經(jīng)營(yíng)影響兩者間慎重權(quán)衡，這也是該制度長(zhǎng)期發(fā)展和有效實(shí)施的必然要求。

二是對(duì)保護(hù)額度的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。存款保險(xiǎn)的國(guó)際公認(rèn)準(zhǔn)則是向90%以上的存款人提供全額保護(hù)。我國(guó)設(shè)定50萬(wàn)元全額償付限額，從全國(guó)范圍來(lái)說(shuō)可以為99%以上的居民和企業(yè)存款人提供100%的存款保護(hù)，這相當(dāng)于2013年人均GDP的12倍。在呈貢區(qū)存款保險(xiǎn)制度僅在地方法人金融機(jī)構(gòu)中實(shí)施的情況測(cè)算，對(duì)存款人100%存款提供保障的比率也達(dá)到了99.07%。由于我國(guó)地域遼闊，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，存款保險(xiǎn)限額也應(yīng)形成根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)、金融發(fā)展水平、居民和企業(yè)存款水平的變化適時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整的機(jī)制，使存款保障水平保持合理適度。

三是強(qiáng)化對(duì)銀行金融機(jī)構(gòu)的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制。存款保險(xiǎn)一旦確立，存款保險(xiǎn)人即成為存款類金融機(jī)構(gòu)的利益相關(guān)體。存款類金融機(jī)構(gòu)的任何負(fù)面信息、不良行為、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)都有可能演化為保險(xiǎn)賠付。因此，存款保險(xiǎn)要完善對(duì)存款類金融機(jī)構(gòu)定期風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，并建立起一套收購(gòu)承接、實(shí)時(shí)修復(fù)等市場(chǎng)化專業(yè)化處置工具，探索通過(guò)規(guī)范手段促成運(yùn)營(yíng)良好的銀行收購(gòu)問(wèn)題銀行資產(chǎn)的機(jī)制，通過(guò)承接問(wèn)題銀行的存款債務(wù)，確保經(jīng)營(yíng)不關(guān)門、關(guān)鍵服務(wù)不中斷，這有利于有效降低處置成本，縮短處置時(shí)間，最終使存款保險(xiǎn)成為存款人的第三只眼，起到持續(xù)跟蹤銀行經(jīng)營(yíng)的作用。