上海機場：依法治企求得良治

李南山

“制度完善，才能真正實現按制度辦事，最低標準是保證安全，最高標準是驅動實現戰略目標。”

2015年7月，習近平總書記指出，國有企業是推進現代化、保障人民共同利益的重要力量，堅持把國有企業搞好、把國有企業做大做強做優不動搖。國企要實現做大做優做強的目標，必須做到“依法治企”。上海機場集團公司以打造卓越的世界級機場運營商和最具價值公司為發展目標，堅持依法治企的思路，加強集團治理，健全制度體系建設，努力打造法治國企，持續增強了市場競爭力。

“一章兩制”有法可依

經上海市國資委授權，1998年成立的上海機場集團是統一經營管理上海浦東和虹橋兩大國際機場的國有獨資公司，現有資產640億元，2014年營業收入106億元、利潤34億元。集團旗下有上海國際機場股份有限公司（上市公司）和虹橋國際機場公司，主營東亞規模最大的機場業務，機場非航空業務由近20家子公司經營。上海機場集團是建設規范董事會試點單位，董事會緊緊圍繞推進上海航空樞紐建設和建立現代企業制度兩大發展戰略，樹立“依法治企、合規經營”的經營理念。機場集團的高層認識到：國企要推行依法治企，首先要實現從“人治”到“法治”的思維轉型，要運用法治思維和法治方式治理企業，構建“全面覆蓋、系統完備、運轉有序、高效安全”的治理結構和制度體系，架設法制化運作的發展軌道。

無以規矩，不成方圓。推進依法治企，必須有法可依，把法律作為管理企業、制定企業制度的基本依據和最高權威，通過企業制度建設，形成界面清晰、職責明確和有效激勵的治理秩序，打造“決策科學、管理高效、執行有力、運轉協調”的法治企業。當前，國企改革發展正處于攻堅階段，改革越是深入，越要強調依法合規，越要注重在法治框架下推進各項改革，有效防范國有資產流失。機場集團的高層認識到，依法治企既是國企深化改革、做大做強做優的內生需要，也是企業參與市場競爭的重要軟實力，集團必須按現代企業制度的法律規范，貫徹權責對應原則，完善“一章兩制”（公司章程，治理制度和管理制度）的法制化制度架構，分層明確建章立制權限和分級落實營運責任。

章程是依法治企的根本大法，確定“企業宗旨、經營理念、發展方向、運行模式”，是制定基本管理制度的依據；公司治理制度依據公司章程，完善“協調運轉、有效制衡”的治理體系，董事會通過制定基本管理制度，設定職能機構管理職責，聚焦發展戰略目標和實施發展規劃。上海機場集團總裁景逸鳴認為：“制度完善，才能真正實現按制度辦事，最低標準是保證安全，最高標準是驅動實現戰略目標。”

“4+8”定位優化管控

母子公司多層級的公司治理制度，既是國企做大做強做優的關鍵環節、依法治企的重要內容，也是提升集團總部管控能力和運營效率的重要突破口。集團治理首要的問題是確定集團總部的職能定位。美國ConferenceBoard公司的調查顯示，44%的公司總部不知道自己的角色和職責是什么。上海機場集團已確立建設“4+8”集團管控體系：集團總部定位聚焦“推動戰略實施、統籌配置資源、建設核心團隊，提供發展保障”四個方面，強化“戰略規劃、重大經營決策、營銷與公關管理、全面預算管理，干部選任、績效激勵、管理信息系統建設、風險控制”八項管理。

按照“4+8”管控制度，上海機場集團強化總部與上海國際機場股份有限公司（上市公司）和虹橋國際機場公司，以及非航業務子公司之間的分級管控體系。明確集團總部承擔起戰略管控、航線資源和市場營銷的統籌、政府關系維護，承擔開發及協調虹橋和浦東兩個機場資源的職能，進一步加強集團安全運行監控中心對機場的安全、服務和保障工作進行全面監控的職能。落實專業化經營理念和分級控制機制，激發子公司開拓市場化業務的自主性和經營活力。明確母公司與子公司的權責關系，使得企業制度體系具有適應性與開放性，在組織結構上通過多層級資本連接和授權機制，滿足業務管控的需求，在保持集團整體管控力的前提下，賦予子公司自主決策權限。

動態管理促制度改良

企業制度的制定執行過程是組織整體意志與客體行為實踐的過程，實踐結果檢驗著制度的合理性。因此，如果制度體系缺乏動態化管理和約束力，必然會造成相當數量的制度成為應景之作，造成制度空轉現象。上海機場集團總裁景逸鳴強調制度體系建設要突出實用性：“國有企業訂立規章制度，不能為了有制度而訂制度，應真正實現按制度辦事”。為此，機場集團樹立制度動態管理的理念，根據集團依法經營的需要，完善對制度執行情況進行評價、檢查、監督、維護和修復等管理活動，通過“持續尋求最佳實踐經驗調整改良現有制度”，對企業制度體系實行動態管理，不斷與時俱進，充分發揮制度調節行為和防控經營風險的功能。

加強制度管理體系建設是提高制度實用性的主要環節。機場集團對原有130多項規章制度進行了梳理、分析，清理了一些多年來未調整、制度程序和實際業務脫節的“僵尸制度”；結合機場集團戰略落地、依法治企、深化改革和業務發展的實際需求，明確了制度管理體系建設工作的基本原則和主要方向，對集團原有的制度文件重新分層歸類、設定制度文件審定權限、完善制度要素和推行文本規范的標準化建設。

其一是加強制度“全生命周期管理”。從制度的擬定、運行、監督、評估、維護、更新到廢止等各環節著手，構建制度的全生命周期管理機制。通過信息化手段進行制度的版本控制。制定《規章制度起草技術規范》，對規章制度的名稱、體例、結構、基本要素都作了詳細規定，提高制度文本的標準和質量。

其二是建立制度修復維護機制。借鑒世界先進機場的發展理念和管理經驗，持續完善制度內容體系和制度管理體系，制度內容體系所包含的規則、標準和程序性文件，應伴隨業務發展而動態地調整；制度管理體系則通過制度實施的行權和行為規范，維護制度執行的嚴肅性，增強制度的執行力。完善制度體系必須具備自我糾錯和修復維護機制：明確制度管理部門的職責定位和分工，主要包括設立制度文件制訂的歸口部門、發文部門和職能部門；對制度“立、改、廢、儲”實行動態管理；采用電子化信息管理手段，加強制度執行情況的動態反饋；加強制度維護，設立制度執行情況的定期檢查、監督和評估機制，完善制度實施中的沖突解決機制。

其三是完善違制懲處監督機制。以預防違反制度行為和完善懲治機制為重點，加強反腐倡廉，從源頭上防治濫用職權和違反制度現象的發生。特別注重反腐倡廉制度修訂中的系統性和創新性，把制度實施的監督檢查，作為股東監督、專業管理監督、黨內紀檢監督和職工民主監督等，企業各類監督形成合力的結合點，通過建立嚴密的企業制度監督體系，突出效能監督的重點范圍和重點業務，破除企業法治中的短期化和形式化，全方位地依法保護國有資產、企業法人財產、全體股東和利益相關者的權益。

作者系上海國有資本運營研究院研究員