上海機場：依法治企求得良治

李南山

“制度完善，才能真正實現(xiàn)按制度辦事，最低標準是保證安全，最高標準是驅(qū)動實現(xiàn)戰(zhàn)略目標。”

2015年7月，習近平總書記指出，國有企業(yè)是推進現(xiàn)代化、保障人民共同利益的重要力量，堅持把國有企業(yè)搞好、把國有企業(yè)做大做強做優(yōu)不動搖。國企要實現(xiàn)做大做優(yōu)做強的目標，必須做到“依法治企”。上海機場集團公司以打造卓越的世界級機場運營商和最具價值公司為發(fā)展目標，堅持依法治企的思路，加強集團治理，健全制度體系建設(shè)，努力打造法治國企，持續(xù)增強了市場競爭力。

“一章兩制”有法可依

經(jīng)上海市國資委授權(quán)，1998年成立的上海機場集團是統(tǒng)一經(jīng)營管理上海浦東和虹橋兩大國際機場的國有獨資公司，現(xiàn)有資產(chǎn)640億元，2014年營業(yè)收入106億元、利潤34億元。集團旗下有上海國際機場股份有限公司（上市公司）和虹橋國際機場公司，主營東亞規(guī)模最大的機場業(yè)務(wù)，機場非航空業(yè)務(wù)由近20家子公司經(jīng)營。上海機場集團是建設(shè)規(guī)范董事會試點單位，董事會緊緊圍繞推進上海航空樞紐建設(shè)和建立現(xiàn)代企業(yè)制度兩大發(fā)展戰(zhàn)略，樹立“依法治企、合規(guī)經(jīng)營”的經(jīng)營理念。機場集團的高層認識到：國企要推行依法治企，首先要實現(xiàn)從“人治”到“法治”的思維轉(zhuǎn)型，要運用法治思維和法治方式治理企業(yè)，構(gòu)建“全面覆蓋、系統(tǒng)完備、運轉(zhuǎn)有序、高效安全”的治理結(jié)構(gòu)和制度體系，架設(shè)法制化運作的發(fā)展軌道。

無以規(guī)矩，不成方圓。推進依法治企，必須有法可依，把法律作為管理企業(yè)、制定企業(yè)制度的基本依據(jù)和最高權(quán)威，通過企業(yè)制度建設(shè)，形成界面清晰、職責明確和有效激勵的治理秩序，打造“決策科學、管理高效、執(zhí)行有力、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)”的法治企業(yè)。當前，國企改革發(fā)展正處于攻堅階段，改革越是深入，越要強調(diào)依法合規(guī)，越要注重在法治框架下推進各項改革，有效防范國有資產(chǎn)流失。機場集團的高層認識到，依法治企既是國企深化改革、做大做強做優(yōu)的內(nèi)生需要，也是企業(yè)參與市場競爭的重要軟實力，集團必須按現(xiàn)代企業(yè)制度的法律規(guī)范，貫徹權(quán)責對應(yīng)原則，完善“一章兩制”（公司章程，治理制度和管理制度）的法制化制度架構(gòu)，分層明確建章立制權(quán)限和分級落實營運責任。

章程是依法治企的根本大法，確定“企業(yè)宗旨、經(jīng)營理念、發(fā)展方向、運行模式”，是制定基本管理制度的依據(jù)；公司治理制度依據(jù)公司章程，完善“協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡”的治理體系，董事會通過制定基本管理制度，設(shè)定職能機構(gòu)管理職責，聚焦發(fā)展戰(zhàn)略目標和實施發(fā)展規(guī)劃。上海機場集團總裁景逸鳴認為：“制度完善，才能真正實現(xiàn)按制度辦事，最低標準是保證安全，最高標準是驅(qū)動實現(xiàn)戰(zhàn)略目標。”

“4+8”定位優(yōu)化管控

母子公司多層級的公司治理制度，既是國企做大做強做優(yōu)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、依法治企的重要內(nèi)容，也是提升集團總部管控能力和運營效率的重要突破口。集團治理首要的問題是確定集團總部的職能定位。美國ConferenceBoard公司的調(diào)查顯示，44%的公司總部不知道自己的角色和職責是什么。上海機場集團已確立建設(shè)“4+8”集團管控體系：集團總部定位聚焦“推動戰(zhàn)略實施、統(tǒng)籌配置資源、建設(shè)核心團隊，提供發(fā)展保障”四個方面，強化“戰(zhàn)略規(guī)劃、重大經(jīng)營決策、營銷與公關(guān)管理、全面預算管理，干部選任、績效激勵、管理信息系統(tǒng)建設(shè)、風險控制”八項管理。

按照“4+8”管控制度，上海機場集團強化總部與上海國際機場股份有限公司（上市公司）和虹橋國際機場公司，以及非航業(yè)務(wù)子公司之間的分級管控體系。明確集團總部承擔起戰(zhàn)略管控、航線資源和市場營銷的統(tǒng)籌、政府關(guān)系維護，承擔開發(fā)及協(xié)調(diào)虹橋和浦東兩個機場資源的職能，進一步加強集團安全運行監(jiān)控中心對機場的安全、服務(wù)和保障工作進行全面監(jiān)控的職能。落實專業(yè)化經(jīng)營理念和分級控制機制，激發(fā)子公司開拓市場化業(yè)務(wù)的自主性和經(jīng)營活力。明確母公司與子公司的權(quán)責關(guān)系，使得企業(yè)制度體系具有適應(yīng)性與開放性，在組織結(jié)構(gòu)上通過多層級資本連接和授權(quán)機制，滿足業(yè)務(wù)管控的需求，在保持集團整體管控力的前提下，賦予子公司自主決策權(quán)限。

動態(tài)管理促制度改良

企業(yè)制度的制定執(zhí)行過程是組織整體意志與客體行為實踐的過程，實踐結(jié)果檢驗著制度的合理性。因此，如果制度體系缺乏動態(tài)化管理和約束力，必然會造成相當數(shù)量的制度成為應(yīng)景之作，造成制度空轉(zhuǎn)現(xiàn)象。上海機場集團總裁景逸鳴強調(diào)制度體系建設(shè)要突出實用性：“國有企業(yè)訂立規(guī)章制度，不能為了有制度而訂制度，應(yīng)真正實現(xiàn)按制度辦事”。為此，機場集團樹立制度動態(tài)管理的理念，根據(jù)集團依法經(jīng)營的需要，完善對制度執(zhí)行情況進行評價、檢查、監(jiān)督、維護和修復等管理活動，通過“持續(xù)尋求最佳實踐經(jīng)驗調(diào)整改良現(xiàn)有制度”，對企業(yè)制度體系實行動態(tài)管理，不斷與時俱進，充分發(fā)揮制度調(diào)節(jié)行為和防控經(jīng)營風險的功能。

加強制度管理體系建設(shè)是提高制度實用性的主要環(huán)節(jié)。機場集團對原有130多項規(guī)章制度進行了梳理、分析，清理了一些多年來未調(diào)整、制度程序和實際業(yè)務(wù)脫節(jié)的“僵尸制度”；結(jié)合機場集團戰(zhàn)略落地、依法治企、深化改革和業(yè)務(wù)發(fā)展的實際需求，明確了制度管理體系建設(shè)工作的基本原則和主要方向，對集團原有的制度文件重新分層歸類、設(shè)定制度文件審定權(quán)限、完善制度要素和推行文本規(guī)范的標準化建設(shè)。

其一是加強制度“全生命周期管理”。從制度的擬定、運行、監(jiān)督、評估、維護、更新到廢止等各環(huán)節(jié)著手，構(gòu)建制度的全生命周期管理機制。通過信息化手段進行制度的版本控制。制定《規(guī)章制度起草技術(shù)規(guī)范》，對規(guī)章制度的名稱、體例、結(jié)構(gòu)、基本要素都作了詳細規(guī)定，提高制度文本的標準和質(zhì)量。

其二是建立制度修復維護機制。借鑒世界先進機場的發(fā)展理念和管理經(jīng)驗，持續(xù)完善制度內(nèi)容體系和制度管理體系，制度內(nèi)容體系所包含的規(guī)則、標準和程序性文件，應(yīng)伴隨業(yè)務(wù)發(fā)展而動態(tài)地調(diào)整；制度管理體系則通過制度實施的行權(quán)和行為規(guī)范，維護制度執(zhí)行的嚴肅性，增強制度的執(zhí)行力。完善制度體系必須具備自我糾錯和修復維護機制：明確制度管理部門的職責定位和分工，主要包括設(shè)立制度文件制訂的歸口部門、發(fā)文部門和職能部門；對制度“立、改、廢、儲”實行動態(tài)管理；采用電子化信息管理手段，加強制度執(zhí)行情況的動態(tài)反饋；加強制度維護，設(shè)立制度執(zhí)行情況的定期檢查、監(jiān)督和評估機制，完善制度實施中的沖突解決機制。

其三是完善違制懲處監(jiān)督機制。以預防違反制度行為和完善懲治機制為重點，加強反腐倡廉，從源頭上防治濫用職權(quán)和違反制度現(xiàn)象的發(fā)生。特別注重反腐倡廉制度修訂中的系統(tǒng)性和創(chuàng)新性，把制度實施的監(jiān)督檢查，作為股東監(jiān)督、專業(yè)管理監(jiān)督、黨內(nèi)紀檢監(jiān)督和職工民主監(jiān)督等，企業(yè)各類監(jiān)督形成合力的結(jié)合點，通過建立嚴密的企業(yè)制度監(jiān)督體系，突出效能監(jiān)督的重點范圍和重點業(yè)務(wù)，破除企業(yè)法治中的短期化和形式化，全方位地依法保護國有資產(chǎn)、企業(yè)法人財產(chǎn)、全體股東和利益相關(guān)者的權(quán)益。

作者系上海國有資本運營研究院研究員