國企二級公司治理轉型出路

單小虎+唐海燕

監事會對董事會的制衡主要體現在監事會對董事會整體設計的評價、監事會對董事會決策過程的監督和董事會對董事會成員的考核評估三方面，只有賦予監事會在對董事會設計、決策過程的參與和董事會成員考核評估三項權力，其對董事會的監督機制才行之有效

目前國企改革進入了“深水區”，一些制約國有企業走向市場化、國際化的因素充分顯現，主要體現在相當一部分國有大型企業公司制股份制改革步伐緩慢，國有企業的公司治理不完善，企業經營機制還不能完全適應市場經濟要求。此間，二級公司法人治理改革存在著較大的推進難度。如何解決這個難題？

二級公司治理難題

國企公司治理改革，正逐步從中央企業集團公司層面，向二級公司層面深化。國企集團公司層面的改革已從寶鋼集團率先正式試點，再到19家企業的謹慎試驗階段，將很快過渡到快速推進階段。而國企二級公司的法人治理改革則略顯緩慢，各大國有企業對其二級公司法人治理改革推進存在著較大難度，主要體現在三個方面。

首先，母公司如何能從公司法人治理上，對不同業務的二級企業的有效管控。國有企業在拓展多元化業務時，會采取設立獨資子公司，或者引入外部戰略合作伙伴設立合資子公司的形式，從而使得母公司下設置了多個獨資或者控股二級子公司。且各二級子公司的業務差異較大或相互競爭，導致母公司對各二級子公司的管理存在較大難度。母公司的管理者通常會苦惱，對于母公司下的戰略意義重大的二級企業該設置何種法人治理結構管理，而對于有多個外部股東的二級企業又該設置何種法人治理結構以能實現多方共贏的局面。

其次，在單個二級企業的法人治理結構設置上，董事會、監事會和管理團隊如何能相互制衡又相互促進。企業的法人治理結構，通常由董事會、監事會和管理團隊構成，但在實際操作過程中，董事會、監事會成員由母公司直接任命，管理團隊的人事也由母公司直接管理，幾乎是“三套班子，一套人馬”。即使有的國有企業董事會、監事會由不同人員組成，但均由母公司股東委派，監事會對董事會的組建缺乏話語權，且股東往往亦忽視監事會的建設，導致監事會對董事會的監督形同虛設。

再者，二級企業中的“黨政聯席會”與公司董事會職責如何有效界定。國有企業一直沿用由黨委書記和公司總經理為主體的“黨政聯席會”對企業進行管理，其管理的范圍從戰略性的重大決策到企業的日常經營決策，與公司董事會和管理團隊的職能重疊。隨著公司引入外部戰略投資者，現有的“黨政聯席會”制度如何向未來科學的董事會制度轉型是困擾國有企業管理層的一大難題。

差異化的權控原則

基于國際通行的企業法人治理規則，和從國有企業“黨委書記”和“法定代表人”等中國元素，國有企業二級公司法人治理結構設置可以參考四大原則。

母公司對二級企業的控制權原則。二級企業作為母公司的獨資或控股機構，其業務拓展應遵循母公司的戰略大方向，母公司對二級企業法人治理結構的設計應充分體現其大股東的地位和話語權，避免子公司管理層將二級企業作為其個人的“獨立王國”，脫離母公司監管的現象發生。

不同業務子公司法人結構設置差異化設計原則。國有企業往往為規避母公司的經營風險或專業化運作，設置了多個二級企業。不同二級企業對于母公司的戰略意義不同，甚至為引入戰略投資者而設置了不同的合資子公司，母公司的管理層難以同時對多個子公司進行有效管理和監控。因此，對于母公司的主業或者戰略性業務，應對該二級企業設置強干預型的法人治理結構；而對于股東較多的控股公司，則應設置復雜性較大的法人治理結構。

二級企業法人結構權力相互制衡原則。對于二級企業的法人治理結構，應充分發揮董事會和監事會的制衡和促進作用，通過在二級企業層面設立能有效監督董事會和管理團隊的監事會，或者在二級企業董事會內引入外部董事等方式，使得母公司在授予二級企業董事會較大的經營決策權力同時，對其權力有效監督。

二級企業法人實體獨立經營原則。二級企業作為獨立的公司法人實體，其管理層的決策應最大化全體股東的利益，因此，二級企業的管理層應不允許在其他公司，特別是和股東有利益關聯的其他公司任職。同時，母公司對二級企業管得過嚴，將會影響二級企業的市場化運作，錯失市場機會。

讓監事會有效監督

基于上述四項公司法人治理結構設計原則，國有企業二級公司的法人治理結構可以這樣設計。

首先，確立董事會在國有企業二級公司法人治理中的核心定位。董事會作為公司的核心決策機構，其受股東的委托行使對企業的決策權，同時董事會將企業的經營管理權授權予管理團隊執行，董事會在公司法人治理中占有核心地位。母公司對二級企業的控制應體現在對董事會的設置中，如董事會的組建、董事會職責的設計、董事會下屬各委員會的設立（提名委員會、戰略與投資委員會、薪酬委員會等）、董事會人員的組成、董事會的投票表決機制等。

其次，充分發揮二級公司監事會對董事會和管理團隊的有效監督。監事會和董事會均屬于股東的委派機構，其在對管理層的管理上存在職能的交叉；同時，監事會對董事會的監督作用往往被企業刻意弱化。為有效發揮監事會對董事會和經營管理層的監督作用，需要解決三方面的問題。其一，董事會與監事會在監督經營管理層上職責的有效切分問題。董事會對經營管理層的監督主要來源于決策權，因此，董事會對經營管理層的監督主要集中于對決策執行的監督；而監事會對經營管理層的監督是更為全面的監督，涉及的范圍也更廣，不僅僅局限于決策執行的過程監督。其二，監事會對董事會制衡機制的設計問題。監事會對董事會的制衡主要體現在監事會對董事會整體設計的評價、監事會對董事會決策過程的監督和董事會對董事會成員的考核評估三方面，只有賦予監事會在對董事會設計、決策過程的參與和董事會成員考核評估三項權力，其對董事會的監督機制才行之有效。其三，董事會與監事會溝通機制的設計問題。除了監事會對董事會的監督外，監事會應積極參與到董事會的運作中，建立常規化的溝通機制，如監事會主席與董事長之間的溝通、股東外派監事與外部董事之間的溝通、監事會與董事會審計委員會的溝通等方面。

再次，對不同類型的二級企業設置差異化的公司法人治理模式，具體應根據該二級企業業務在母公司主業中的戰略重要程度、母公司對該二級企業的管控難度兩個維度進行區分。這里可以借鑒四種類型的法人治理結構設計模式。其中，簡單且強干預型的法人治理結構，適合與母公司業務戰略重要性高且股東結構單一的二級企業；復雜且強干預型的法人治理結構，適合與母公司業務戰略重要性較高且股東結構復雜的二級企業。

此外，積極完善二級企業外部董事的建設。國有企業在向二級企業委派內部董事的同時，應當積極引進外部董事。國資委2004年出臺了《國有獨資公司董事會試點企業外部董事管理辦法》，規定了外部董事的條件、聘任、權利與義務、評價及報酬等。國企在其二級企業董事會建設中可積極采用外部董事，從而達到幫助內部人員打開治理眼界、規范二級企業董事會運作等目的。

國有企業二級公司法人治理的轉型，不僅需要解決中國式董事會治理的難題，同時需要建立一套具有相互制衡和促進的二級公司現代法人治理機制，才能有效引入社會資本，打破國有企業內部僵化的管理體制，促進國有企業市場化發展。而在這一轉型的過程中，國有企業需要在管理團隊層面形成統一共識，對二級公司法人治理的轉型制定詳細方案，同時制定穩步推進的轉型實施路徑，使得國有企業二級公司現有的以黨政聯席會為主的治理方式，能平穩過渡到未來以董事會為主的企業法人治理結構。

作者分別系普華永道思略特咨詢公司全球合伙人、總監