地方人大監督績效評估初探

言求實

對地方人大監督工作進行績效分析，目的是要正確認識監督結果，分析績效高低的原因，提出優化績效的對策與建議。

績效評估最初是企業科學管理方法。1911年，“科學管理之父”泰勒通過對企業員工生產動作、時間和過程的研究，構建了一套評價指標，用以評估員工生產效能，從而實現員工生產行為“可量化”評價。這一科學原理隨即成為企業管理控制的核心方法論，極大地提高了生產效率。隨后，績效評估逐步由企業向公共部門拓展。

1927年，美國學者科來恩·瑞德利出版《評估城市政府》一書，主張通過設定質量指標對政府公共服務結果進行評估，奠定了公共部門績效評估理論基礎。20世紀70年代末，西方爆發嚴重的經濟危機，公共財政持續出現赤字，迫使各國開啟以“提高財政資金使用績效為主線”的“政府再造”運動[1]。最典型的是英國的雷納（Rayner）評審。1979年，保守黨政府上臺伊始，英國首相撒切爾夫人即任命私人企業總裁雷納爵士為自己的效率顧問，并在內閣成立效率小組，通過“制定績效指標和產出標準，用來評估實現目標過程中所取得的成就”[2]，將公共部門提供的公共服務定量化、可測定化，并在此基礎上建立起成熟完善的績效評估機制，有力提升了公共部門的服務效率和質量。英國政府改革的成功，引起了世界各國的重視。美國、新西蘭和澳大利亞等國相繼引進公共部門績效評估制度，大張旗鼓地推進政府改革。改革開放以來，我國公共部門績效評估也悄然展開，不同層次的政績考核、立法評估、檢查評比等績效評估實踐日益深入，使用領域不斷拓寬，黨政機關的績效考核評估體系日臻完善，逐漸成為我國公共管理中的有效治理工具。

一、問題的提出——對地方人大監督進行績效評估的必要性

人大及其常委會的監督權是“人民主權理論”的重要制度設計，在我國監督體系中居于主導地位，是最高層次、最高權威、最高法律效力的監督。多年來，地方各級人大及其常委會在黨的領導和人民群眾的支持下，積極履行監督職責，各種形式的監督活動極大豐富了當代中國政治圖景，有力促進了“一府兩院”依法行政、公正司法，為推動我國經濟社會全面協調可持續發展作出了重大貢獻，也為發展社會主義民主政治積累了豐富經驗。黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央對加強人大監督工作提出新要求。黨的十八大提出，加強對“一府兩院”的監督，加強對政府全口徑預算決算的審查和監督。黨的十八屆三中全會強調，健全“一府兩院”由人大產生、對人大負責、受人大監督制度，通過詢問、質詢、特定問題調查、備案審查等積極回應社會關切。在當前協調推進“四個全面”戰略布局的大背景下，如何進一步強化人大監督工作、增強人大監督實效，是擺在各級人大及其常委會面前的一項重要課題，而將績效評估引入人大監督工作，也顯得必要和及時。

（一）通過績效評估，可引導監督工作逐步優化。實踐證明，即使同一項監督工作，其實施深度、廣度、形式和內容都有很大操作空間，需要一套科學的評價機制，把監督價值判斷問題指標化、數量化、簡潔化，為監督工作提供一個標桿，可促使人大監督工作自覺按照評價指標所提示的方向接近，朝最優方向發展。

（二）通過績效評估，可顯著提高監督實效的意識。“公共部門績效管理是對部門工作狀況、工作業績的結果評定”[3]。借用公共部門績效評估方法，對人大監督績效進行分析，不是只看參與監督的人數、監督活動的數量、監督方式的選擇，其核心應看有無監督效果、有效程度如何。這樣一種分析評價方法，無疑對各級人大及其常委會形成較大效能壓力，促使他們自覺增強監督實效意識，持續改進監督方式方法，并在監督項目選擇、組織安排上克服形式主義，更加務實有效，力求解決實際問題。

（三）通過績效評估，可塑造推進監督工作的動力。績效評估結果簡潔明了，可以進行縱向、橫向比較，從而發現績效差異，形成考核壓力。同樣，對不同層次、不同屆次的人大監督績效進行比較，總結推廣監督績效好的形式和做法，可形成示范效應。同時，監督績效分析結果也為人民群眾評判人大監督工作提供了重要參考，可以促使各級人大及其常委會增強監督的積極性和主動性，形成履行好監督職責的動力機制。

二、標準和途徑——對地方人大監督進行績效評估的方法論

在績效評估中，評估標準是風向標，決定著評估結果，調節著評估對象的行為。因此，設置科學合理的評估標準至關重要。在確定地方人大監督績效評估標準之前，有必要對影響績效高低的因素進行分析。有的學者從我國政治制度設計和人大工作實踐角度分析，認為結構、關系、過程和能動者四個因素決定了人大監督最后取得的效果[4]。其中，結構即約束監督權行使的制度，固然是決定監督效果的一個因素，但這些制度，即關于黨的領導地位、人大的監督地位和集體行使職權、“一府兩院”的被監督地位等制度規定，都是由憲法和相關法律明確的，是固定不變的。哪級人大開展哪項監督活動，都必須一視同仁嚴格遵循。而關系、過程、能動者三個因素，會因個性差異，影響監督績效。因此，監督績效主要可從以下方面考量。

第一，能否正確處理人大與相關主體的關系。主要有：一是與黨的關系。黨是領導社會主義各項事業的核心力量，人大工作必須堅持黨的領導。黨對人大工作的領導，主要是政治領導，黨不代行人大的職權。二是與人民的關系。人大是人民行使國家權力的機關。人大由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。人大應密切同人民群眾的聯系，傾聽人民群眾的意見和要求。三是與“一府兩院”的關系。雖然“一府兩院”由人大產生、對人大負責、受人大監督，但由于司法獨立、行政管理的專業化使其運行相對封閉。因此，人大與其監督對象的關系不是單一線性的，而是復雜面域的。

第二，能否實施好監督活動各階段工作。主要有：一是監督議題的選擇。包括議題選擇的時機是否成熟，能否引起社會廣泛關注;議題所涉及問題復雜程度如何，問題越復雜，涉及的部門和個人越多，解決起來就越困難。二是監督者與被監督者雙方的互動。監督關系雙方不是相互對立的關系，而是在黨委的統一領導下，共同推動改進工作，目標是一致的，如果雙方有足夠的溝通渠道和機會，進行良好互動，有利于形成結果共識。三是監督活動的透明度。監督過程的公開透明，有利于監督合法、公正執法，也有利于擴大公眾參與度。公眾監督與人大監督有機結合，可以達到更好的監督績效。

第三，能否充分發揮監督主體的能動作用。這里所說的監督主體，不僅是指人大代表、常委會組成人員、專委會成員，還包括協助他們行使監督權的常委會機關工作人員。監督績效的關鍵取決于這些能動實踐者，而不是制度設計者。人大監督主體權威性的高低、工作能力的強弱、責任心的大小，直接決定了人大監督績效。

要突出地方人大監督績效評估標準的操作性、針對性，就不能脫離上述影響因素和人大工作實際。如何結合這些因素，確定監督績效評估的標準呢？有學者提出，“地方人大監督應通過合法性、合理性、回應性、實效性四個維度建立績效評估模型。其中，合法性是前提，合理性是基礎，回應性是內在要求，實效性是落腳點。”[5]這一標準具有一定的科學性。合法性是分析評價地方人大及其常委會監督績效的首要指標，可以通過法定權限內監督、監督程序合法、監督方式合法、監督結論合法等四方面進行分析。合理性可以通過監督議題選擇具有必要性、監督行為與目的一致性、監督過程公正公平等三方面進行分析，評估自由“裁量”行為是否控制得當。回應性可以通過根據社會需求確定監督選題、與社會溝通互動、監督訴求的甄別與把握等三方面進行分析，評估人大及其常委會是否反映和回應人民訴求。實效性是人大監督績效評估的根本所在，可以通過促進監督對象工作改進、預防違法行為發生、維護群眾合法權益、問題糾正程度、建立長效機制等5方面進行分析，并可根據具體監督選題設定更為具體的評估標準。

綜上所述，地方人大監督工作績效評估框架基本建立（表1）。

三、實證分析——以江西省人大常委會2013～2014年監督活動為例

下面我們運用這些標準，嘗試對江西省人大常委會2013～2014年監督活動進行績效分析，從中得出一些經驗和啟示。江西省人大常委會2013～2014年開展監督活動38項（表2）。

按照合法性、合理性、回應性和實效性四個維度，績效評估如下：

（一）合法性。首先，從監督權限看。江西省人大常委會開展的38項監督工作，都屬于監督法規定的關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題。監督活動遵循不直接處理具體問題的原則，有關改進工作意見建議均交由“一府兩院”研究處理，不代替“一府兩院”工作，被監督對象未提出人大越權的異議。其次，從監督程序看。監督方案的制訂、專題調研的組織，都在常委會主任會議領導下開展，堅持集體研究決定問題。監督工作程序均按監督法相關規定安排，堅持常委會集體行使監督權。再次，從監督方式看。所選擇的聽取審議專項工作報告、執法檢查、專題詢問等均屬于法定監督形式，同時堅持與時俱進，在法律框架范圍內創新監督方式，探索開展專項工作評議和滿意度測評。第四，從監督結論看。相關報告均客觀描述了相關領域工作，并經過專委會全體會議討論通過，審議意見均按江西省實施監督法辦法規定提交常委會主任或者副主任簽發，一些重要的審議意見還提請常委會主任會議討論決定。在監督實踐中還特別強調公開性，除依法通報和公布有關事項外，還通過多種方式公開監督過程，擴大公眾參與。如在城市棚戶區和贛南等原中央蘇區農村危舊土坯房改造、大氣污染防治專題詢問中，不僅堅持電視直播，而且將網絡圖文直播改為同步視頻直播，形成直播問政新常態。尤其在大氣污染防治專題詢問中，首次播放電視曝光片，首次在電視臺開設人大問政專欄，首次通過微信、微博等與公眾互動，形成多媒體聯動的傳播新格局，有效擴大受眾群體，增強社會影響力。綜上可以看出，監督活動都是依法開展的，同時還在法治軌道上加強創新，推動人大監督工作不斷發展。

（二）合理性。合理性標準要求人大常委會的監督活動必須必要、適當和正當。當前，我國法治建設呈現良好發展態勢，“一府兩院”主動接受人大監督的意識普遍提高，依法行政、公正司法有了很大改善。但不可否認的是，一些領導干部和公職人員法治觀念淡薄的問題還比較突出，依法行政、公正司法還存在薄弱環節，經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設中的一些工作還亟須加強。這38項監督工作立足江西實際，切中要害，針對這些領域加大法律監督和工作監督力度，促進依法行政、公正司法，推動改進工作，不僅是必要的，更是必需的，也是可能的。

（三）回應性。回應性標準要求人大監督必須有的放矢，回應人民群眾的監督訴求。那么，江西省人大常委會的監督選題，是否滿足了回應性要求？我們通過人民網的一組調查數據來進行對比（表3）。

從2013年的監督選題看，聽取和審議人口和計劃生育工作情況的報告、檢查教師法實施情況、開展“暢通省城”系列監督活動以及贛鄱農產品質量安全行、食品藥品安全贛鄱行等5項監督活動與社會關注的熱點契合。從2014年監督選題看，大氣污染防治專題詢問、“暢通省城”意見建議整改落實情況專項工作評議、稅收征管法執法檢查等6項監督活動與社會關注熱點契合。此外，針對近年來涉法涉訴信訪集中問題，還開展了知識產權司法保護、未成年人刑事檢察、民事訴訟法律監督和減刑假釋保外就醫工作情況等4項司法監督活動。這充分表明只有始終把人民群眾重大關切作為監督的聚焦點，不斷完善監督訴求甄別機制，善于從人民群眾反映強烈的突出問題中科學確定監督議題，使監督工作與人民群眾的呼聲緊緊連在一起，讓監督走出機關，走進尋常百姓，才是加強和改進監督工作的根本。

（四）實效性。人大監督的最終目的是務求實效。人大監督工作的實效性是多方面的，解決幾個具體問題是實效，促進了法律法規的制定、修改和實施，推動政策制定和調整，積極回應社會關切，有效協調社會各群體利益關系和化解社會矛盾，等等，都是實效。這里通過幾個實例進行分析。

1.“暢通省城”系列監督活動。2013年，江西省新一屆人大常委會抓住省會南昌交通擁堵這個廣受市民詬病、社會普遍關切的難題，開展了歷時1年的“暢通省城”系列監督活動。該監督活動具有3個顯著特點：一是方法新。現場調研、聽取匯報、座談交流、問計專家、網上征集民意等方式并舉，既有對全面情況的廣泛了解，又有針對某一具體問題的專項調研。二是互動緊。省市人大常委會、省市政府及其部門聯動，人大、政府與市民互動，新聞媒體全程跟蹤報道，形成巨大聲勢。三是成效顯。通過數十次調研、視察，抓優化、抓整治、抓建設、抓立法4個方面84條具體建議意見，公開向省市政府集中交辦，通過媒體公示、現場豎立公告牌、代表督辦、工作評議等系列措施推動建議意見整改落實。通過監督，南昌市公眾交通安全意識和城區交通狀況均有可喜改觀。

2.優化發展環境專題調研活動。為推動解決發展環境面臨的突出問題，江西省人大常委會開展了優化發展環境專題調研活動。調研組謝絕部門陪同，深入企業深入基層廣泛調研，共梳理基層和企業反映的5方面19類突出問題、16條意見建議和30個具體問題。為避免審議、轉辦流于形式，創新性地以召開通報會的形式，將問題建議轉交政府整改，明確整改責任，狠抓跟蹤追問，并針對整改落實情況，嘗試開展專項工作評議，對涉及的14個政府有關部門和單位進行滿意度測評。這次監督活動，不但督促省政府有關部門糾正和解決了大量損害發展環境的突出問題，還推動省政府及其有關部門建立優化發展環境的長效機制27項，取消7項、下放24項審批事項。

以上實例表明，人大監督工作只有實現由注重面上監督向突出重點監督轉變，由重程序向既重程序更重效果轉變，由常規監督向剛性監督轉變，由發揮常委會組成人員監督作用向廣泛動員人大代表、人民群眾參與監督轉變，由公開監督結果向公開監督過程轉變，才能不斷增強監督實效、提高監督權威。

四、總結和討論——優化地方人大監督績效的相關建議

對地方人大監督工作進行績效分析，目的是要正確認識監督結果，分析績效高低的原因，提出優化績效的對策與建議。從上述分析看，我們認為，可從以下幾方面優化地方人大監督績效。

（一）強化人民代表大會的監督職能。憲法規定，“一府兩院”由人大產生、對人大負責、受人大監督。一直以來，人民代表大會對“一府兩院”的監督，主要是通過每年在人民代表大會會議聽取和審議“一府兩院”工作報告和計劃、預算報告，審查批準計劃和預算，而對群眾關心的一些其他事項鮮見列入會議議程。近年來，一些地方在人民代表大會會議期間，探索組織人大代表對政府有關工作的專題詢問，效果很好。江西省人大擬從2016年開始在每年的省人民代表大會會議增加聽取和審議省政府關于環境狀況和環境保護目標完成情況的報告，積極回應人民群眾對環保問題的關切。這些做法，有利于更充分地發揮人民代表大會的監督職能。

（二）強化人大常委會在監督工作中的主導作用。黨的十八屆四中全會強調，健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用。這有利于提高立法質量，防止部門利益法制化。同樣，在人大監督工作中也應當發揮人大及其常委會的主導作用，圍繞什么開展監督，用什么方式加強監督，都要充分體現“一府兩院”由人大產生、對人大負責、受人大監督的關系，切實反映大多數群眾的呼聲，順應大多數群眾的要求，保障大多數群眾的利益，絕不能把人大監督工作單單作為為哪個部門呼吁點事、幫哪個部門或哪個國家工作人員評功擺好的平臺。當然，在人大監督工作中還要注意寓支持于監督之中，確保“一府兩院”和人大始終在法治的軌道上同向而行。

（三）強化監督主體的能動作用。前已所述，監督主體包括人大代表、常委會組成人員、專委會成員，也包括協助常委會開展監督工作的機關工作人員。他們的權威性、能力和責任感等各種因素，都將影響監督績效。因此，在推薦人大代表、常委會組成人員、專委會成員人選時，既要有一些在黨政領導崗位工作過、經歷豐富的同志，也要有一些法律、科技、經濟等方面的專業人才，并在換屆時保證一部分履職情況較好的人員得以連任，以保持人大工作的連續性。常委會機關工作人員承擔著監督過程中各個環節的工作，沒有他們的具體工作，監督權的實行就只能是抽象的。要不斷提高工作人員的專業水平，使他們在長期的調研、寫作的磨煉中，成為有真知灼見的學者型、研究型人才。

（四）強化監督法的剛性。監督法出臺后，對規范和加強各級人大常委會的監督工作起了重要促進作用。但監督法的一些缺憾，直接影響了人大監督績效。一是監督程序方面。監督法對聽取和審議專項工作報告、執法檢查、計劃預算監督的程序規定比較具體，但對其他監督方式的監督程序規定得過于原則，操作性不強。二是監督方式方面。各級人大常委會近年來普遍使用的工作評議、滿意度測評等監督方式，監督效果比較顯著，但監督法沒有將這些行之有效的方式納入，各級人大常委會在運用這些監督方式時仍存在一些顧慮。三是責任追究方面。監督法對違反該法的行為，沒有規定責任條款。這些缺憾直接影響了監督法的剛性，也影響了監督績效。為此，建議適時啟動監督法修改工作，完善并細化監督方式具體程序，把經實踐證明行之有效的監督方式上升為法律規定，增加違法責任追究條款，為監督法打磨鋒利的“鋼牙”，使它在協調推進“四個全面”進程中更好發揮“良法善治”功能。

注釋：

[1]馬國賢：《政府績效管理》，復旦大學出版社2005年版。

[2] 歐文·E·休斯：《公共管理導論》，中國人民大學出版社2001年版。

[3]卓越：《公共部門績效評估》，中國人民大學出版社2004年版。

[4]楊雪冬：《地方人大監督權的三種研究范式》，載《經濟社會體制比較》2005年第2期。

[5]許安標：《人大及其常委會監督績效分析》，中國政法大學出版社2007年版。

（作者單位：江西省人大常委會辦公廳）