人大代表辭職制度探析

倪玲芳

在現有法律規定前提下，要加強制度創新，進行頂層設計，實行相對統一的各級人大代表辭職制度。各地應根據法律規定和頂層設計，制定符合當地實際的具體執行意見和操作辦法。

人大代表辭職，是指人大代表提出辭去代表職務。關于代表辭職，法律的規定逐漸明確、具體，但法律的規定不可能窮盡細節，也不可能規定所有情形，有的具體環節本身也會有不同的認識。因此，筆者建議，在現有法律規定前提下，要加強制度創新，進行頂層設計，實行相對統一的各級人大代表辭職制度，并作為政策新的起點。在此基礎上，各地根據法律規定和頂層政策，制定符合當地實際的具體執行意見和操作辦法。這樣，可以使人大代表辭職制度得到更廣泛的認可，產生更現實的社會效果。

一、法律法規對代表辭職的規定有一個發展的過程

（一）選舉法對代表辭職的規定。1986年全國人大常委會修改選舉法時，增加了間接選舉產生的代表的辭職規定，“可以向選舉他的人民代表大會的常務委員會書面提出辭職”[1]。1995年全國人大常委會修改選舉法時，增加了直接選舉的人大代表的辭職規定，“縣級的人民代表大會代表可以向本級人民代表大會常務委員會書面提出辭職。鄉級的人民代表大會代表可以向本級人民代表大會書面提出辭職”[2]。但對具體的操作程序沒有明確規定。在2010年的修改過程中，有的同志提出，代表辭職的規定在實踐中不好操作，建議在程序上增加有關單位接受辭職的規定，以便執行。因此選舉法對間接選舉、直接選舉的代表的辭職分兩款作了規定。對間接選舉，增加規定“常務委員會接受辭職，須經常務委員會組成人員的過半數通過。接受辭職的決議，須報送上一級人民代表大會常務委員會備案、公告”[3]。對于直接選舉，增加規定“縣級的人民代表大會常務委員會接受辭職，須經常務委員會組成人員的過半數通過。鄉級的人民代表大會接受辭職的，須經人民代表大會過半數的代表通過。接受辭職的，應當予以公告”[4]。這兩款規定，對直接選舉和間接選舉的代表辭職的提出方式、通過要求和備案或者公告的內容進行了規定，比以往更加明確、具體。

（二）代表法對代表辭職的規定。1992年七屆全國人大五次會議通過的代表法第四十一條第二項規定“辭職被接受的”，其代表資格終止。2010年代表法修改時對本條此項內容沒有修改，只是由第四十一條修改為第四十九條，并且在該條中增加了一項內容。隨后，在第五十條規定，“縣級以上的各級人民代表大會代表資格的終止，由代表資格審查委員會報本級人民代表大會常務委員會，由本級人民代表大會常務委員會予以公告”“鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會代表資格的終止，由代表資格審查委員會報本級人民代表大會，由本級人民代表大會予以公告”[5]。本條明確了代表資格終止程序的規定，包括因辭職被接受，其代表資格終止的情況。

（三）其他法律法規和法律解釋對代表辭職的規定。中國民主法制出版社出版的《選舉法釋義及問題解答》中對代表辭職原因的解釋是：“代表辭職原因有很多種，可以是代表因工作調動、健康原因或者其他原因無法或者不愿再繼續擔任代表職務而提出辭職，實踐中有不少是由于代表因違法違紀接受調查而提出辭職的。”《中國人民解放軍選舉全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表的辦法》第三十七條在規定部隊代表辭職一般情形的同時，在第二款明確 “因執行任務等原因無法召開軍人代表大會的，團級以上單位的選舉委員會可以接受各該級選出的設區的市、自治州、省、自治區、直轄市和全國人民代表大會代表辭職。選舉委員會接受人民代表大會代表辭職后，應當及時通報選舉產生該代表的軍人代表大會的代表，并報送各該級人民代表大會常務委員會和軍隊上一級選舉委員會備案”。各省制定的選舉實施細則、實施辦法，主要是以上位法為依據進行表述，有的也有補充完善。比如，《浙江省縣、鄉兩級人民代表大會代表選舉實施細則》第五十四條第二款明確“擔任領導干部職務的縣、鄉兩級人民代表大會代表因工作變動調離原選區或者原工作崗位的，可以按照國家有關規定，建議其辭去代表職務”，這里出現了職務代表建議辭職的情形，對調離原選區和原工作崗位未離開本行政區域的情況進行了探索。

二、實踐中各地探索建立代表辭職的規定

在法律法規之外，各地從實際出發，在2010年選舉法修改前，為了更加明晰主體和操作程序，不少地方出臺政策性規定，來補充法律規定。2010年后，又著眼于新情況新問題，制定更有操作性的規定。從方式來看，各地采取的主要做法大致有兩種：一是人大常委會黨組向當地黨委提出建立代表辭職制度的意見，經由黨委同意轉發后執行。二是人大常委會直接出臺辦法或意見，一般是經過內部溝通請示協調后，最后由人大常委會審議通過，出臺代表辭職制度的意見或者代表辭職的辦法（暫行辦法）。

（一）市級人大代表辭職制度的分析（間接選舉）

通過網絡檢索和日常工作途徑，筆者分別查閱了多份辭職辦法。從實際文本的角度，比較了多個設區的市的辭職規定。可以發現，各地在內容上有相同之處，更多的是體現出了當地的特色。

筆者選取了其中的兩份進行比較（分別是A市、B市），均制定于2012年， A市的名稱為《A市人大代表辭職辦法（試行）》（簡稱A市辦法），B市的名稱為《B市人民代表大會代表辭職暫行辦法》（簡稱B市辦法）。現分別從文件類型、內容框架、辭職原則、辭職類型等八個方面進行比較，尋找相同和不同之處。

一是文件類型。A市辦法由市委批復同意，由市人大常委會發文。B市辦法由市人大常委會會議審議通過。

二是內容框架。兩市辦法都包括辭職的原則，辭職主體和對象，提出辭職的方式，辭職的基本程序，生效辦法和解釋單位等。不同點是：A市辦法明確了建議辭職的談話單位，補選的具體規定;B市辦法增加了制定的依據，代表資格審查委員會的職責。

三是辭職原則。A市辦法提出“實行市人大代表辭職制度必須堅持黨的領導，充分發揚民主，嚴格依法辦事和尊重代表的意愿”;B市辦法在此基礎上增加了“保障代表權利的原則”。

四是辭職類型。A市辦法分為兩條，“市人大代表在任期內，本人不愿意繼續擔任代表職務的，可以向原選舉單位人大常委會書面提出辭去市人大代表職務的申請。”“市人大代表有下列情形之一者，可建議其辭去代表職務：（1）因工作需要由組織推薦當選為市人大代表的縣（市、區）和市直有關部門領導干部，由于職務調整或工作單位變動的（新任崗位仍需擔任代表職務的除外）;（2）在代表結構中已失去其原有代表性的;（3）犯有嚴重錯誤，在群眾中造成惡劣影響，有損于人大代表形象的。”A市建議辭職專列一條，并列舉三種情況。B市辦法在其中一條中規定，“市人大代表在任期內，有下列情形之一的，可以辭去或建議辭去代表職務：（1）本人不愿意繼續擔任代表職務的;（2）領導干部因工作變動等原因確需辭去代表職務的;（3）因違紀、違法受到黨紀政紀處分或追究法律責任的;（4）任期內連續兩年未經批準不參加市人民代表大會閉會期間代表活動，不認真履行代表職務的;（5）因身體健康等原因不能繼續執行代表職務的;（6）因其他情形需辭去代表職務的。”從表述上，B市把辭去或者建議辭去合并到一條，然后在內容上細分不同類型。

五是建議辭職談話。A市辦法專列一條，規定“因職務調整或工作單位變動的市管領導干部辭去代表職務的，由市委組織部負責談話;嚴重違紀干部辭去代表職務的，由市紀委或市監察局負責談話;其他人員辭去代表職務的，由市人大常委會負責談話”。 B市辦法沒有專門對建議辭職談話進行規定。

六是辭職提出或程序。A市辦法分兩條，“代表辭去職務的申請必須以書面形式向原選舉單位人大常委會提出。”B市辦法規定更為詳細，分成若干部分，“辭去代表職務按照下列程序進行：（1）市人大代表自愿辭去代表職務的，由本人向原選舉單位書面提出辭職請求，由原選舉單位按法定程序辦理;（2）領導干部因工作變動等原因確需辭去代表職務的，由黨委組織部門商同級人大常委會黨組后，建議其辭去代表職務，經本人同意后按法定程序辦理;（3）屬于本辦法第三至六項（注：見上文‘辭職類型部分）情形的，由原選舉單位按法定程序辦理。”對提出申請的形式列出具體要求，“市人大代表辭去職務的申請必須以書面形式向原選舉單位提出，寫明辭職理由和請求事項，簽署姓名和日期。”“原選舉單位接到市人大代表的辭職申請后，須報市人大常委會代表資格審查委員會審查，由市人大常委會代表資格審查委員會向市人大常委會提出審查報告。市人大常委會應對市人大代表的辭職請求提出審查意見，并告知選舉單位。”程序規定細化了選舉法規定的內容。

七是接受辭職和公告。A市辦法規定“是否接受代表辭職，由原選舉單位表決決定，以人大常委會組成人員過半數通過。辭職申請被接受的，相關選舉單位人大常委會將市人大代表辭職表決情況報市人大常委會代表資格審查委員會審查，市人大常委會審議通過后，其代表資格終止，由市人大常委會予以公告，并書面通知本人和原選舉單位”。B市辦法規定，“是否接受市人大代表辭職，由原選舉單位決定。接受市人大代表辭職，須經原選舉單位即縣（區）人大常委會組成人員、軍人代表大會或者軍人大會的過半數通過。”“市人大代表辭職請求被接受的，其代表資格終止。原選舉單位接受市人大代表辭職的決議，須報送市人大常委會備案，由市人大常委會向社會公告。”

八是對補選提出要求。A市辦法規定“代表辭職后的出缺名額，由市人大常委會根據需要依法提名推薦代表候選人”。 B市辦法規定“市人大代表辭職后出缺的名額，由原選舉單位依法進行補選”。

（二）縣鄉人大代表辭職制度的分析（直接選舉）

查閱各地縣級人大代表辭職的規定，與市級人大代表辭職相比，從內容到形式，基本上是相似的。但筆者在查閱部分縣級人大代表辭職制度時，也看到有明顯不同的地方。如某縣級市2007年制定的《市人民代表大會代表辭職實施意見》，就把辭職的情形分為主動辭職、建議辭職，建議辭職是在未主動辭職基礎上，由相關組織負責談話，建議其辭職。《意見》首先規定，“市人大代表有下列情形之一的，應主動提出辭去代表職務：（1）因工作需要提名安排代表職務的市管領導干部調離原選區或原工作崗位的，但根據工作需要仍需擔任代表職務的除外;（2）因健康原因不能繼續執行代表職務的;（3）因涉嫌犯罪或犯有嚴重錯誤，有損于人大代表形象的;（4）因其他原因需辭去代表職務的”。這里出現了主動辭職、建議辭職的表述，對辭職分類方面有一定意義。在此基礎上進一步提出建議辭職的情形，“市人大代表有上一條規定情形之一，本人未主動提出辭職的，由相關組織負責談話，建議其辭去代表職務：（1）調離原選區或原工作崗位的領導干部由市委組織部負責談話;（2）違紀干部由市紀律檢查委員會或市監察局負責談話;（3）涉嫌犯罪人員由市人民檢察院負責談話;（4）其他人員由市人大常委會負責談話”。

對于鄉鎮人大代表辭職的規定，能夠找到制度性的規定比較少，但各地在實踐中能夠按照選舉法、代表法的相關規定，依法組織實施，特別是對違紀違法的鄉鎮人大代表的辭職作了探索。

三、代表辭職的具體操作程序

（一）間接選舉的程序和方法

1.程序。以市人大代表因工作調動辭職為例，主要程序：

（1）市人大常委會選舉工作機構提出代表辭職的初步名單;與市委組織部協商，提出代表辭職的建議名單。

（2）市人大常委會黨組（或者主任會議）討論研究，報市委研究同意。

（3）市委組織部領導與建議辭職代表談話;市人大代表向原選舉單位的縣級人大常委會書面提出辭職。

（4）縣級人大常委會主任會議聽取有關情況匯報，決定是否列入下一次常委會會議議程。

（5）在縣級人大常委會會議上，會議主持人作說明。

（6）召開縣級人大常委會會議，進行審議，以無記名方式表決，以常委會組成人員過半數通過。

（7）接受辭職的決議報市人大常委會備案、公告。

2.接受辭職的決議的要素。決議標題，“關于接受×××請求辭去第××屆市人民代表大會代表職務請求的決議。”正文內容，“根據《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》第五十二條的規定，×縣第××屆人民代表大會常務委員會第××次會議決定：接受×××辭去×市第××屆人民代表大會代表職務的請求。”

3.接受辭職的報告的要素。報告的標題，“關于接受×××請求辭去第××屆市人民代表大會代表職務請求的報告。”正文內容，“××市第××屆人民代表大會常務委員會代表資格審查委員會：××××年×月××日，××縣第××屆人民代表大會常務委員會第××次會議決定接受×××辭去××市第××屆人民代表大會代表職務的請求。應到會常務委員會組成人員××名，實到會××名。表決結果，贊成××票，反對××票，棄權××票。接受×××辭職請求的贊成票超過常務委員會組成人員的半數，符合法律規定。特此報告。”附件內容，“（1）關于接受×××請求辭去××市第××屆人民代表大會代表職務請求的決議;（2）關于接受×××辭去代表職務請求情況的材料;（3）×××辭職報告。”最后是報送單位、時間。

（二）直接選舉的代表辭職的程序和方法

1.程序

（1）提交辭職報告。由代表本人書面提出辭職。縣級人大代表將辭職報告送縣級人大常委會，鄉級人大代表將辭職報告送鄉鎮人大主席團（或鄉鎮人大代表資格審查委員會）。

（2）作出決定。縣級人大代表的辭職報告由縣級人大常委會主任會議決定是否提請縣級人大常委會會議審議，再由常委會會議決定是否接受其辭職請求。鄉級人大代表的辭職報告由鄉鎮人大主席團決定是否提請鄉鎮人大會議審議，再由鄉鎮人大會議決定是否接受其辭職請求。縣級人大常委會（鄉鎮人大）會議對接受辭職的決議草案，采用無記名方式進行表決。縣級人大常委會接受代表辭職，須經常委會組成人員的過半數通過;鄉級人民代表大會接受代表辭職，須經人民代表大會過半數的代表通過[6]。

（3）發布公告。縣級人大常委會作出接受縣級人大代表辭職決定的，確認其代表資格終止，予以公告[7]。鄉級人民代表大會作出接受鄉級人大代表辭職決定的，確認其代表資格終止，予以公告。

因為在會議上通過的接受辭職的決議和市級辭職相似，本文就不再另行舉例。鄉級由代表大會接受辭職，格式上會有所不同。

2.操作過程注意點。縣級人大常委會組成人員辭去代表職務的請求被接受的，其常委會組成人員的職務相應終止，由常委會予以公告。鄉鎮人大主席、副主席辭去代表職務的請求被接受的，其主席、副主席的職務相應終止，由主席團予以公告[8]。

四、啟示和建議

（一）加強制度創新和頂層設計。筆者認為，2010年修改的選舉法和代表法，對代表辭職的程序方法等方面已作出了明確的規定，從法律上保障了各級人大代表辭職的操作程序。目前，更重要的是完善法律未規定的事宜，抓住關鍵環節，加強政策創新，把一些地方“散在”的基層探索，整合為系統性、頂層設計的制度規范，從更高層次上建立和完善代表辭職制度。當前要從理論和實踐上對代表辭職工作加強研究，統一政策，實現新的突破，特別是對辭職的提出環節作出創新性政策規定。概括起來，就是“制度創新，頂層設計”。而這些的參考源頭和思考脈絡，主要是基于代表法、公務員法和黨政領導干部選拔任用工作條例等已有的法律和制度規范。

筆者認為，在制度創新方面，要加強對人大代表辭職制度的政策統籌和頂層設計，在保障代表權利，加強對代表監督的基礎上，把公務員和領導干部的辭職制度引入人大代表中，并探索提出如下觀點：實行人大代表辭職制度，辭職包括因公辭職、自愿辭職、引咎辭職和責令辭職;辭職應當符合有關規定，手續依照法律或者有關規定程序辦理。在實施進度上實行兩步走：目前先使用因公辭職、自愿辭職和責令辭職三種提法;條件成熟時，引入引咎辭職的提法。對四種辭職方式進行理論和概念上的界定。因公辭職，人大代表因工作變動需要辭去現任代表職務的，應當履行辭職手續。自愿辭職，人大代表因個人或者其他原因，可以自愿提出辭去代表職務。引咎辭職，人大代表未能正確履行職責、違反代表應盡義務、違法違紀或者造成不良社會影響，但尚達不到罷免條件的，應當引咎辭去代表職務。責令辭職，人大代表應當引咎辭職或者因其他原因不再適合擔任人大代表職務的，本人不提出辭職的，應當責令其辭去人大代表職務。

（二）實行代表辭職制度的基本原則。總的來說，實施代表辭職制度的基本原則是：一是堅持加強黨的領導、充分發揚民主、嚴格依法辦事和尊重代表意愿原則。要加強黨的領導，充分發揮黨委和人大常委會黨組的作用。經中共中央批準，《中國共產黨黨組工作條例（試行）》正式頒布，自2015年6月11日起施行。在中央和地方國家機關、人民團體、經濟組織、文化組織、社會組織和其他組織領導機關中設立黨組，是我們黨從國情出發創造的一項重要制度，是確保黨的理論和路線方針政策得到貫徹落實的重要途徑，體現了我們黨獨特的政治優勢、組織優勢和制度優勢。在實行代表辭職制度中要形成有利于加強和改善黨的領導的工作體系，即建立人大常委會選舉工作機構、人大常委會黨組、黨委組織部門、同級黨委的工作體系。辭職制度需要提請黨委研究，并由人大常委會決定或由黨委轉發;辭職制度由黨委組織部和人大常委會選舉工作機構負責解釋。二是堅持分工負責又便于操作的原則。在具體操作中各相關單位和部門要達成共識，根據不同情況，分別明確由黨委組織部、紀委（監察機關）等單位機構組織談話落實，人大常委會選舉工作機構參與。三是堅持依法規范原則。代表辭職的程序要合法規范，按照選舉法和代表法要求，體現法律規定中對代表的監督，明確代表辭職的基本程序和領導干部因職務工作變動辭去代表職務的具體操作程序;深入做好辭職代表的思想工作，做到合情合理，程序規范。四是堅持循序漸進原則。實行人大代表辭職制度需要在實踐中不斷探索和完善，把握實施的進度和范圍，條件成熟后不斷推進。不是代表辭職數量越多越好，而是要在依法操作過程中把握節奏。

（三）明確界定辭職和罷免標準。罷免代表和接受代表辭職，都屬于代表資格終止的形式。但罷免與接受代表辭職是兩個不同的概念，兩者的實施主體、適用程序和條件都不同，特別是社會影響程度不同。對于何種情形采用代表辭職或者罷免形式，法律沒有明確區分界限，在具體操作中各地掌握和執行的標準并不統一。實踐中，存在一個如何把握代表的罷免和辭職的界限問題。從法理角度來說，對代表是罷免還是接受辭職，都是代表原選區或選舉單位的工作。實際上，地方在對代表采取罷免或接受辭職措施時，都能夠充分考慮到黨的組織部門、紀檢機關或司法機關的意見，有時也征求上級人大常委會的意見，或參照上級人大常委會代表資格審查報告中提到的一些做法，也有參考其他地方的經驗做法。一般來說，罷免作為對代表最為嚴厲的制約手段，多數情況都是涉及嚴重違法違紀問題的。對代表而言，罷免是強制的、被動的，提出辭職則是自愿的、主動的[9]。

由于種種原因，目前對嚴重違反黨紀國法的代表，啟動罷免程序比較困難，特別是直接選舉產生的代表，不少采用接受代表辭職的方式，起不到應有的社會效果。為此建議，統一界定各級人大代表辭職與罷免的標準。筆者認為，對代表罷免、辭職的界限把握，關鍵是看代表違法違紀的程度、違法犯罪事實是否查清以及影響程度。對于具體采用何種操作辦法的問題，要嚴格按照選舉法、代表法等法律的規定，加強與上級人大、選舉單位和黨委組織部門、紀檢機關等的溝通。在認真研究和多方協調的基礎上，形成一個比較客觀、容易掌握和各方接受的標準或尺度。同時，要結合具體情況，從保障代表履行職責和加強對代表監督角度，堅持實事求是和具體問題具體分析的原則，妥善做好相關工作。

（四） 堅持嚴格執行制度與適度調整相統一。馬蕙瀛同志曾于2005年在《地方人大建立人大代表辭職制度的有關情況及相關討論》一文中，對建立和實施人大代表辭職制度的討論進行歸納，指出：一類觀點認為，代表屆內辭職，是完善選舉制度的有機組成部分，能更好地發揮人大的職能;另一類觀點認為，雖然人大代表辭職制度的實施取得了一定的效果，但也存在一些問題，比如辭職制度的適用問題;有關組織建議人大代表辭職的做法沒有法律依據，超越了權限等[10]。筆者認為，目前一些地方正在探索的代表辭職制度總體上是好的，有利于代表更好履職，也有利于更好地發揮代表作用。如果能夠建立更高層次且相對統一的代表辭職制度，效果將更加明顯。在具體操作中，一定要堅持嚴格執行制度與適度調整的有機統一。對縣級以上（含縣級）因公辭職的代表辭職問題，特別是調離原選區或者原選舉單位未離開本行政區域的情況，要認真研究，統籌考慮。由于領導職務變化、崗位交流和人員流動情況的增多，許多人大代表在屆中會因各種原因離開選區或原選舉單位，但未離開本行政區域，依照法律的規定，其代表資格不變。為了便于此類代表參加代表活動，許多地方都采用了調整代表團的辦法（代表名額不變）。但是一些選舉單位認為，離開原選舉單位，就不便于接受選舉單位的監督，代表名額不變，又不能補選相同結構的代表，一定程度上影響了代表的代表性。這就存在這樣一個問題，即代表因工作調動，辭去代表職務，適用范圍是哪些，是否職務代表一旦有跨選區或選舉單位的工作調動，就要啟動辭職。針對這種情況，不少同志認為并不是辭得越多越好，辭與不辭，要找準一個平衡點，這是關鍵所在。這是因為，過于頻繁地因工作調動而產生代表辭職，會影響代表隊伍的穩定性，同時還有一個成本-效果問題，成本投入與社會效果、法律效果、紀律效果的一致性問題。代表辭職自然會涉及到成本問題，比如一名市人大代表辭職，涉及到選舉單位縣級人大常委會的會議成本，投入精力成本，代表資格審查委員會及本級人大常委會確認的成本，補選成本等等。因此，這個平衡點的把握既是重點，也是難點問題。解決的根本途徑，還是要在選舉過程中，適當降低領導干部代表的比例。當然，這里討論的主要是因工作調動的辭職問題，對于違法違紀，但未達到罷免條件，需要辭職或者勸辭的情況，要認真執行制度，發現一起解決一起，依法規范操作，積極穩妥做好工作。

參考文獻：

[1][2][3][4][6][7][8}《現有法律關于人大代表的規定及代表法修改的若干思考》，中國人大網 ，http：//www.npc.gov.cn.

[5]《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》，2010年10月28日十一屆全國人大常委會第十七次會議第二次修正。

[9]李伯鈞：《人大代表資格審查工作需要研究的幾個問題》，載《人大研究》2008年第1期。

[10]馬蕙瀛：《地方人大建立人大代表辭職制度的有關情況及相關討論》，載《人大研究》2005年第10期。

（作者單位：浙江省人大常委會辦公廳）