關于代表審議的幾個問題

符喬蔭

代表參加審議，絕不是一種簡單地發表個人言論或意見的行為，而是一種職務行為，是在國家政治生活中可能產生重要法律效果的行為。

根據代表法第三條、第四條規定，人大代表享有“出席本級人民代表大會會議，參加審議各項議案、報告和其他議題，發表意見”的權利，同時應當履行“按時出席本級人民代表大會會議，認真審議各項議案、報告和其他議題，發表意見，做好會議期間的各項工作”的義務。那么，代表審議有什么作用或意義？代表該怎樣行使好審議的權利、履行好審議的義務？人大工作中的審議與審查有什么區別？對此，筆者試作如下分析。

一、關于代表審議的基本內涵

在人大工作中，“審議”與“審查”是一對常見常用的近義詞，需要仔細辨識和正確使用。

首先，從字詞的釋義看“審議”與“審查”

審： ? ，會意字，從宀（讀mián）、番（簡體字從宀，申聲）。宀：房屋;番：獸足，意指屋里有獸足印，能仔細分辨。說文：審，悉也。這是本義，即知、明白的意思，后引申為周密、詳細等。

議： ? ，形聲字，從言，義聲。說文：議，語也。這是本義，即討論、商議的意思，后引申為意見、言論等。

查： ? ，形聲字，從木。有兩種讀法：讀chá時，本義是木筏（同“槎”，水中浮木之意），意為考察，即尋檢、翻檢著看的意思。作為姓氏，讀zhā。

可見，“審議”與“審查”有區別。二者的共同點是“審”，即詳盡、細密（思考和推究）。不同點是：“審議”側重于“議”，即進行商議、討論，發表意見;“審查”側重于“查”，即進行檢查、核對，看是否正確、妥當。

其次，從法律的規定看“審議”與“審查”

根據憲法和有關法律的規定，什么情形下用“審議”，什么情形下用“審查”，是有規律可循的：對于議案，所有審者即人大及其常委會和代表等，都用“審議”。對于報告，審者如為人大，則用“審查”;如為人大常委會和代表，則用“審議”（唯一例外是，監督法規定人大常委會對于決算用審查）。

據此可以說，“審查”的主體是人大，客體是報告，它體現的是人大的監督職權，是人大與它的常設機關常委會，以及國家行政機關、審判機關、檢察機關之間的監督與被監督關系，具有更強的權威性和剛性色彩;“審議”的主體則是代表和人大常委會（一個是人大的組成人員，一個是人大的常設機關），客體是各項議案、報告和其他議題，體現的主要是民主性和程序性，也有一定的權威性和剛性色彩，但不如審查。

綜上所述，“代表審議”是指代表在本級人大會議期間，對列入會議議程的各項議案、報告和其他議題進行詳細、周密的商量、討論，并發表意見（表明意愿和立場，給予肯定、否定或者提出修改意見）。人大會議期間，代表主要是通過參加大會全體會議、代表團全體會議、小組會議進行審議;也可以被推選參加或者被邀請列席大會主席團會議、有關的專門委員會會議，就有關議案和報告的審議發表意見。

二、關于代表審議的重要意義

代表法之所以規定代表有權“參加審議”并應當“認真審議”各項議案、報告和其他議題，是因為代表審議本質上是代表人民的利益和意志，依法參加行使國家權力、管理國家事務。它不僅是代表依法執行代表職務、行使代表權利、履行代表義務的重要體現，而且是人大依法行使立法權、監督權、決定權、選舉權等職權的重要環節。因為從法律上看，各項議案或者報告只有經代表審議后，才能提交大會表決，隨之將產生相應的決議決定或批準等法定后果。不經代表審議，不能提請大會表決;沒有代表審議，也就沒有決議決定。這一點，可以從以下幾個方面來理解。

一是從國家權力歸屬看。我國是社會主義國家，國家的一切權力屬于人民。這是我們的國體即國家性質。人民行使國家權力的機關是全國人大和地方各級人大。民主選舉產生的代表，是人大的主體，是人民的使者，其使命是代表人民參加行使國家權力、管理國家事務。如果代表不能充分發揮作用，人民當家作主、管理國家的權力就難以實現。因此，代表依法審議各項議案、報告和其他議題，是人民管理國家的具體實踐，是人民當家作主的重要形式，彰顯的是人民的主體地位，體現的是國家權力的歸屬，反映了國家權力機關與其他國家機關之間的決定與執行、監督與被監督關系。

二是從政權組織形式看。國家的性質決定了國家政權的組織形式。人民代表大會制度是我國的政權組織形式。早在1940年1月，毛澤東同志就在《新民主主義論》一文中指出：“沒有適當形式的政權機關，就不能代表國家。中國現在可以采取全國人民代表大會、省人民代表大會、縣人民代表大會、區人民代表大會直到鄉人民代表大會的系統，并由各級人民代表大會選舉政府?！?949年9月，具有臨時憲法地位的《中國人民政治協商會議共同綱領》莊嚴宣告：新中國實行人民代表大會制度。1954年9月，一屆全國人大一次會議通過的《中華人民共和國憲法》明確規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！?014年9月，習近平總書記《在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話》指出：“在中國實行人民代表大會制度，是中國人民在人類政治制度史上的偉大創造，是深刻總結近代以來中國政治生活慘痛教訓得出的基本結論，是中國社會100多年激越變革、激蕩發展的歷史結果，是中國人民翻身作主、掌握自己命運的必然選擇?！卑凑者@一制度的安排，我國由人大統一行使國家權力，人大常委會和“一府兩院”都必須對它負責、受它監督。代表審議是人大行使國家權力的基礎，也是必經的法律程序，同時又有利于促進有關國家機關依法履行職責，堅持為民行政、為民司法，體現的仍是國家權力機關與其他國家機關之間的決定與執行、監督與被監督關系。

三是從現代決策要求看。將各項議案、報告和其他議題提請代表審議直至大會表決，從廣義上說，都屬于決策范疇。決策是社會生活中的一種普遍現象。從靜態上理解，指的是已經形成的決定、策略或辦法;從動態上理解，指的是形成決定、策略或辦法的過程。實踐中，決策是否可行、是否科學，取決于決策是否符合客觀規律，是否符合客觀實際，是否符合大多數人的利益和愿望。因此，現代決策以可行方案為依據，以科學決策、民主決策為基本要求。源于1996年中紀委十四屆六次全會決定的“三重一大”制度（重大事項決策、重要干部任免、重要項目安排和大額度資金使用，都必須經集體討論作出決定），強調必須遵循四項原則：一是科學決策原則;二是民主決策原則;三是依法決策原則;四是公開決策原則。這里體現的就是現代決策要求。人大工作中，各項議案、報告和其他議題，包括擬制定的法律法規、通過的決議決定、批準的計劃預算等，都必須依法提請代表審議，聽取代表意見，進行修改完善后，再提交大會表決。這一法定程序，同樣符合現代決策要求，體現了科學決策、民主決策、依法決策和公開決策原則。

總之，代表參加審議，絕不是一種簡單地發表個人言論或意見的行為，而是一種職務行為，是在國家政治生活中可能產生重要法律效果的行為。其審議發言的質量將直接關系人大會議的審議或審查質量，關系人大會議通過的決議決定是否符合客觀規律和客觀實際，是否反映了人民的利益和意志。

三、關于代表審議的注意事項

為保證審議質量，使審議言之有物有據、言之合理合法，筆者建議參加審議的代表注意以下事項。

（一）扎實做好準備。代表法第七條第二款規定：代表在出席本級人大會議前，應當聽取人民群眾的意見和建議，為會議期間執行代表職務做好準備。這是確保代表審議質量的基礎，也是關鍵。一位地方人大的負責人曾對我說：代表在閉會期間有“事”做，在會議期間才有“話”說。這話很有道理，說明了會前準備對于出席會議、參加審議的重要性。會前準備，主要有三個節點：

一是要圍繞會議議題了解情況。會議議題是指列入會議議程的事項，人大工作中主要是各項報告和議案。會議召集者通常會在會前確定和公布會議議程草案，并告知代表建議大會討論的主要事項。代表要緊緊圍繞這些議題，特別是對有關報告的實際內容和有關議案的背景情況進行了解與必要的調研，比如查閱有關的法律法規和政策規定，以及會前印發的有關文件資料，了解各方面意見和看法，包括原選區選民或者原選舉單位和人民群眾的意見與要求等，做到知情知政。

二是要通過代表活動了解情況。代表可以了解情況的渠道和形式很多，但最有效的是法定的代表活動。代表法第三章即第十九條至三十條規定的是代表在本級人大閉會期間的活動，主要有代表小組活動、視察、專題調研，以及列席有關會議、參加執法檢查、參加履職學習和聯系人民群眾等。單從審議準備的角度講，這些代表活動就是代表了解情況的有效途徑和形式。按照代表法的規定，縣級以上的各級人大代表在閉會期間的活動，由本級人大常委會組織，或者委托原選舉單位的人大常委會組織;鄉鎮人大代表在閉會期間的活動，由鄉鎮人大主席、副主席組織。除自行開展調查研究外，代表主要應當通過積極參加閉會期間的活動，了解有關情況，掌握有關知識，研究有關問題，切實做到心中有數。

三是要做好審議發言材料準備。人大會議期間，議程安排往往比較緊，閱讀會議文件及相關資料的時間非常有限。代表有必要在會前，根據了解到的情況，經過一定程度的思考與研究，形成自己的判斷，做好審議發言的材料準備，甚至做好提出有關議案或者建議、批評和意見的材料準備。

（二）按時出席會議。代表出席會議，是代表參加審議的前提，也是人大作為國家權力機關得以正常運轉的基礎。因此，代表出席本級人大會議應當做到：

一是優先出席人大會議。代表法第五條明確規定，代表出席本級人大會議，參加閉會期間統一組織的履職活動，都應當安排好本人的生產和工作，優先執行代表職務。

二是按時出席人大會議。這是代表法第四條明確規定的代表的一項義務。

三是自覺遵守請假制度。代表法第七條在重申“代表應當按時出席本級人民代表大會會議”規定后明確規定：“代表因健康等原因不能出席會議的，應當按照規定請假?！?/p>

為維護人大會議的嚴肅性和權威性，保證國家權力機關的工作順利進行，代表法第四十九條規定，未經批準兩次不出席本級人大會議的，其代表資格終止。這是對代表履職的一項監督制約措施。

（三）積極發表意見。根據代表法第四條、第十八條、第二十條、第二十九條、第三十條等規定，代表在會議期間和閉會期間，應當注重反映實際情況和問題，反映群眾意見和要求。“兩個反映”，是法律對代表“發聲”的推動，也是法律對代表“發聲”的要求。會議期間，在代表團全體會議、小組會議或者聯組會議審議各項議案和報告時，代表應當充分發表自己的意見和建議，可以對議案和報告本身提出修改完善的意見，可以對各方面的工作提出建議、批評和意見;也可以把自己的意見和建議寫成書面意見，交給大會秘書處處理。審議時，還可以就需要進一步了解的問題或情況，向有關國家機關提出詢問，有關國家機關應當派負責人或者負責人員回答詢問。代表在審議發言時需要把握的是：

1.堅持正確方向。主要是“四個應當”：一是應當堅持以大會通過的指導思想為指導;二是應當堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一;三是應當注重反映人民群眾的意見和要求;四是應當著力于促進有關方面的工作。

2.突出審議重點。主要是扣住“四個是否”：內容是否符合憲法和法律的規定;任務和措施是否符合現階段的基本國情和各方面的實際狀況;政府工作報告與計劃、預算報告是否相銜接;具體表述是否準確、規范等。

3.遵守議事規則。代表法第八條第三款規定：“代表應當圍繞會議議題發表意見，遵守議事規則?！彼自捳f得好，無規矩不成方圓。議事規則，簡言之，就是開會的規矩。從法律上說，建立議事規則，體現了程序正義的重要性。所謂程序正義，指的是一切決策，其決策過程合乎程序法則和程序精神。程序正義最突出的作用，就是程序保障，就是保障每個與會者享有同樣的權利。當每個與會者的權利都得到保障時，才可以說與會者的平等權益即正義，最終得以實現。所以，充分強調程序正義是很有必要的。程序正義就是結果正義。正是在這個意義上，有人說，民主政治其實就是一套議事決策的程式規范。人大的議事規則，就是保障人大議事決策公平正義的程式規范。按照有關規定，人大舉行會議，進行選舉或者表決，均須有必要的人數，必經的程序;討論問題、發表意見，有統一的議題，規范的程序，以及包容的氛圍等。只有這樣，才能真正保障人大充分有效地發揮職能作用。所以，代表出席會議、參加審議、發表意見等，既要準確把握本級人大法定職權，又要嚴格遵循本級人大議事規則，做到嚴格依法按程序參加行使國家權力。

（作者單位：湖南省人大常委會選舉任免聯絡工作委員會）