完善內審遏制國資流失

張麗莉

在國有資產管理體制的改革中，審計一方面要及時反映國有資產死滯、不良資產存在的真實狀況，積極推動改制的進行；另一方面，要嚴把改制過程中的國有資產流失關，切實保障國家應享有的權益不受侵犯

今年3月開始，中央巡視組對26家央企進行了首輪專項巡視，發現中國石油天然氣集團、中國海洋石油總公司、國家電力投資集團、國家電網公司等9家央企不同程度上存在投資監管不到位、違規輸送利益、蠶食國有資產等問題。

國有資產流失早已不是個別現象。2015年全國“兩會”期間，習近平總書記明確指出：“發展混合所有制經濟，基本政策已明確，關鍵是細則，成敗也在細則。要吸取過去國企改革經驗和教訓，不能在一片改革聲浪中把國有資產變成謀取暴利的機會。改革關鍵是公開透明?！泵鞔_表明了政府對國有資產改制的態度。

今年6月，中央深改組會議通過《關于加強和改進企業國有資產監督 防止國有資產流失的意見》，指出防止國有資產流失，要堅持問題導向，立足機制制度創新，強化國有企業內部監督、出資人監督和審計、紀檢巡視監督以及社會監督，加快形成全面覆蓋、分工明確、協同配合、制約有力的國有資產監督體系。

國資國企深化改革之際，大型國企集團的內部審計機構作為公司治理架構的重要組成部分，對集團下屬企業國有權益的保全具有不可推卸的責任，需要用好審計來遏制國資流失問題。

國資流失三大渠道

中紀委網站2015年8月3日發文《深化改革 健全制度 加強監管》指出，“國有企業改革要先加強監管、防止國有資產流失，這一條不做好，其他改革就難以取得預期成效”。從法律角度，國有資產流失是指，由于國有資產的經營管理者違反法規的工作錯誤所造成的、應該承擔法律責任的國有資產權益損失。按照國有資產流失的性質，流失可分為合法流失和非法流失。有學者研究后發現，近年來我國國有資產主要是通過合法的渠道流失的，即體制上的原因已成為國有資產流失的根本性原因。

從法律的角度來看，國有資產非法流失往往是可以控制的，而合法流失則往往更難以控制。因此，無論是從規模上，還是從性質上，國有資產的合法流失都是比非法流失更是值得審計關注的問題。

總體看來，國有資產流失主要有三大渠道。

其一，高價實施并購，轉移國有資產。2008年頗有爭議的延長石油集團和益業公司并購案，就是一個極具代表性的案例。2008年11月14日，延長石油在沒有上公司董事會、沒有評估的情況下，與陜西益業投資有限公司簽訂股權收購協議，同意對其價值不足100萬元的非法年產240萬噸甲醇在建項目和年產1000萬噸的煤礦在建項目進行收購，虛空作價4.9億元，造成國有資產流失。

其二，資產剝離成立新公司。在對一些長年虧損的子公司國有資產管理體制進行改革的過程中，最常見的一種做法是剝離不良資產，由原公司的職工共同出資成立新公司，輕裝上陣。而這種模式實質上有讓“大船擱淺，舢板逃生”之嫌，導致的直接后果是大量不良資產留在國有企業難以消化，少部分經營者獲得了巨額經濟利益。

其三，MBO（管理層收購）。曾經，MBO作為一種新的資產重組方式在我國國有企業改革中進行了嘗試，但存在高管的機會主義行為，主要有三個表現。首先，想方設法壓低收購價格以降低收購成本。一個手段是操縱財務報表。高管與有關中介合謀做劣企業的財務報表，壓低股價，逼國家股、法人股股東就范；另一手段就是利用國有企業或集體企業的產權虛置，攻關有關“管事的”，壓低收購價格賤賣資產。其次，操縱企業利潤分配以緩解還款壓力。一方面MBO高管可以通過高派現分紅等盡快使自己所持有的股票變成實現的收益，從而加快因MBO融資而帶來的債務問題的解決；另一方面通過非法交易或關聯交易盡快地賺取收益，有些公司高管甚至在MBO之前就有預謀地通過這些行為為收購做準備。再次，隱匿、扭曲應披露的信息以逃避監管，如MBO的定價依據、資金來源、還款方式及MBO后公司的整合措施等，躲藏在自己營造的“信息灰幕”之中。

強化內審護航改革

國有資產管理體制改革的過程中，國有資產流失的形式千變萬化，諸如千萬元資產折成不足百萬出售的現象屢見不鮮，在市場經濟浪潮中為探求國有資產管理體制的改革之路我們付出了不菲的代價，其間內部審計的不到位是原因之一。

在國有資產管理體制的改革中，審計的作用不可忽視。一方面，要及時反映國有資產死滯、不良資產存在的真實狀況，積極推動改制的進行；另一方面，要嚴把改制過程中的國有資產流失關，切實保障國家應享有的權益不受侵犯。國資國企深化改革之際，需進一步強化審計在國有資產改制過程中的作用，以有效遏制國有資產流失。

首先，突出重點，把握要害。不能“眉毛胡子一把抓”，抓住對國有資產保全有重大影響的重點領域實行審計，才能收到事半功倍的效果。比如：對改制單位的資產、負債真實狀況是否進行了全面評估？評估結果是否真實可靠？對投資等重大事項是否予以充分關注？改制過程中程序是否合法？有沒有暗箱操作、違背國家利益的情況出現……審計必須抓住這些重要問題，充分履行改制過程中的監督職責。

其次，堅持從實際出發、實事求是的原則。國有資產管理體制改革是關系國計民生的大事，對國家、企業的發展有著舉足輕重的影響。因此，在這個監管過程中，審計決不能急功近利，或者“無限上綱”，查證問題要以事實為根據，定性要以法律為準繩，處理要以“三個有利于”為原則（“推進國有企業改革，要有利于國有資本保值增值，有利于提高國有經濟競爭力，有利于放大國有資本功能”）。同時，要嚴格按照審計程序和職權辦事，做到事實清楚、定性準確、處理適當、評價適度，這樣才能真正掌握主動，防范風險，更好的發揮監管作用。

第三，審計技術要實現轉變，審計信息渠道要拓寬。不但要從被審單位的財務資料上獲取信息，還要建立與被審單位有往來的單位的聯系，尋求國資管理部門、證券公司等單位的支持與幫助，從第三方獲得有價值的信息。

此外，參與改制全過程，積極推動產權交易向透明化、公開化發展。產權交易市場的進一步培育和完善是一個漸進化的過程，國有資產重組只有通過產權市場公開透明的操作，嚴禁幕后交易和暗箱操作，實現出資人層層到位，才能切實維護國家利益。審計機構應積極推動這一進程，建議所屬單位從制度上保證審計部門充分參與單位改制的全過程，實現事前、事中、事后全方位的監督和評價，對下屬企業在資產評估、產權劃轉等過程中發生的問題及時提出有效的建議，監督產權交易向透明化、公開化發展，為國有資產的保值增值保駕護航。

作者供職于南京晨光集團