南沙島礁建設陰影下的中美關系

文/朱鋒

近期美國在島礁建設上頻頻對中國進行外交、政治和軍事施壓，無非是要拿島礁建設“說事”：一是想嚇退中國在南海的維權行動，以便使南沙部分島礁被菲律賓、越南等國非法占領的事實得以永久化；二是擔心中國南海島礁建設的“軍事化”威脅到未來美國在亞太地區的海空優勢以及在整個地區的戰略影響力。

南沙島礁建設已經成為中美關系的緊張點。繼2015年5月美國媒體報道說美國國防部官員揚言要派遣軍艦進入中國在建島礁12海里之后，7月，美國太平洋艦隊司令斯威夫特乘坐巡邏機空中偵察南海和中國的島礁建設區域。8月初，出席東盟地區安全論壇的美國國務卿克里再次強硬表示，中國在南海的島礁建設不會改變美國在南海的“航行自由”，并敦促中國停止在建島礁的“軍事化”進程和停止美國一再聲稱的中國“單方面改變南海現狀”的做法。伴隨著中美南海爭議的急劇升溫，南海局勢也吸引了世界的目光。2015年6月公布的《世界和平指數》報告書甚至把南海問題稱之為今天“全球不安全狀況的核心因素”。眾所周知，大國關系是否穩定直接關系著全球和平大局，由此不難理解將可能導致中美軍事沖突的南海危機視為全球安全核心的論調。問題是，美國既不是南海主權爭議的當事國，中國外交部也一再聲明“南海問題本不應該是中美雙邊問題”，那么美國當前積極插手和干預南海事務是何緣故？

美國緣何積極插手南海？

中國目前在南沙群島進行的島礁建設是在中國主權范圍內的正常活動，合情合理合法。同時，中國的島礁建設擁有多樣化的用途，既可以改善長期守島人員的生活條件，又可以用作防御性的軍事設施，更可以為中國和南海周邊國家加強南海資源調查、保護生態和環境、進行科學研究和人道主義搜救提供地區性“公共產品”。但在美國眼里，島礁建設被扣上是中國“旨在改變南海現狀的修正主義行為”、是中國密謀“吞并南海”、強迫南海鄰國對中國“無力還手”的“壞行為”。因此，最近南海局勢陡然緊張的根本原因，是美國一味狹隘地從地緣政治角度審視和考慮中國的南海島礁建設、不惜夸大島礁建設的軍事價值、大肆炒作島礁建設將“破壞地區穩定”的結果。

南海島礁建設一開始并沒有引起美國的高度關注。越南、菲律賓早在20世紀90年代初期就開始在南海非法占領中國島礁，并進行填海增地、修建軍事設施等活動。在南沙島礁上修建了機場的國家和地區包括越南、菲律賓、馬來西亞和臺灣。對于這些國家和地區的舉動，美國從來沒有“發聲”指責。2014年7月11日，美國東亞事務助理國務卿幫辦福熙在華盛頓智庫——美國國際與戰略研究中心（CSIS）發表講話時，呼吁南海主權爭議各方實施“三凍結”——凍結所占島礁的地理地貌、凍結在爭議地區油氣開發等問題上的單邊行動、凍結對島礁的擴大占領行動。福熙的“三凍結”建議的提出，顯然是沖著中國而來。美國的“三凍結”提議自然遭到中國的拒絕。

隨著中國南沙島礁建設的深入，從2015年2月初開始，美國媒體開始集中報道島礁建設的進程，驚呼島礁建設的“速度”和“規模”。自3月中旬開始，美國對中國島礁建設的外交施壓明顯上升。先是五角大樓新任國防部部長阿什頓·卡特在4月6日開始的日、韓之行時直接對中國的島礁建設“定性”，強調這是中國“破壞”南海穩定、想要對島礁主權爭議采取強制行動的“危險舉措”，并攻擊中國正在將南海“軍事化”。美國總統奧巴馬也罕見地直接出面就島礁建設發表評論。4月9日在牙買加參加美國-加勒比共同體峰會的奧巴馬指責中國對弱小鄰國“袒露肌肉和塊頭”，想要把和中國有爭議的鄰國“一肘子掃倒”，并強硬地攻擊中國“以大欺小”。對于卡特和奧巴馬的惡言惡語，中國政府當然進行了堅定地還擊。

當地時間2015年7月21日，美國國務院負責東亞和太平洋事務的助理國務卿拉塞爾在華盛頓發表演講時表示，美軍太平洋艦隊司令斯威夫特近日搭機巡航南海一事“不是針對中國”。 圖/CFP

近期美國在島礁建設上頻頻對中國進行外交、政治和軍事施壓，無非是要拿島礁建設“說事”，一是想阻止、嚇退中國在南海的維權行動，甚至想要迫使中國改變現有的南海維權主張，以便使南沙部分島礁被越南、菲律賓等國非法占領的事實得以合法化和永久化，最終實現遏制中國的海上力量存在延伸到南沙群島的戰略目的。二是擔心中國南海島礁建設的“軍事化”威脅到未來美國在亞太地區的海空優勢以及在整個地區的戰略影響力。

美國近年來一直把中國海軍力量的發展和中國的南海、東海政策，視為美國主導的東亞海上秩序所面臨的重大挑戰。中國海軍力量近10年內的迅速強大，使美國軍方對于中國海上軍事力量發展有一種根深蒂固的不安全感。根本原因不是中國在多大程度上“威脅”到了美國，而是美國一直將二戰后在亞太海域的絕對海空優勢視為美國主導亞太地區的根基。

客觀上講，中國的海上軍事力量建設盡管取得了長足的進步，但美國事實上依然對華保持了絕對領先優勢。事實上，無論中國南海島礁建設的未來軍事用途如何，都不足以改變中美在西太平洋的軍事力量對比，也不足以改變中國在南海的軍事防御態勢。但美國擔心中國的造島工程，從長遠看會不斷擴大中國在西太平洋的海上軍事力量存在，“威脅”到美國二戰后在亞太海空領域持續了70年的獨霸地位。美國更擔心中國的島礁建設引起菲律賓和越南的緊張，如果無法給予其必要的安撫，將動搖美國作為亞太地區安全保障者的地位。

美國多管齊下干預南海局勢

今后，美國對南海局勢的插手和干預將長期化，南海問題事實上已經成為了中美在亞太戰略力量競爭的重要場所。對此，我們必須要有清醒的認識。中美關系已經越來越難以避免“第三方因素”的干預和困擾。

美國目前干預和插手南海事務主要有三種做法：

首先，美國自己走到前臺直接喊話，力圖否定中國的南海主權主張的合法性，壓迫中國在南海主權要求上作出實質性的讓步。例如，中國的南海斷續線是基于中國長期合法擁有南海島礁的歷史史實、戰后的東亞國際秩序和一貫的國內法實踐而形成的，是中國享有南海權益的法理和歷史依據。但美國現在已經公開出面質疑、甚至否定南海斷續線。2014年12月5日，美國國務院公布了名為《海上的限制》第143號報告，公開挑戰和否定中國所宣布的南海斷續線。2015年7月下旬，美國國務院東亞事務助理國務卿拉塞爾在華盛頓戰略與國際研究中心的會議上明確表示，美國雖然對南海島礁主權歸屬“不選邊”，但對處理這些島礁歸屬的方式和依據完全“選邊”。美國主張“和平解決”和按照國際海洋法公約行事，對于中國宣布的南海斷續線的歷史沿革采取了不顧歷史事實的否定立場。

其次，增加對南海的軍事存在，幫助美國盟友提升軍事力量，拉攏盡可能多的國家和美國一起干預南海事務，試圖建立孤立中國南海政策主張的國際聯盟。

2015年4月15日，美國宣布將在菲律賓的美軍駐扎輪轉基地從2個擴大到8個。5月20日，美國在夏威夷組織近20個亞太國家軍方代表參加國際防務會議，商討兩棲作戰部隊聯合行動，唯獨不邀請中國代表到場。針對中國的島礁建設，美國還拿出一系列后續的施壓行動給中國看。2015年5月12日美國《華爾街日報》報道說，美國國防部正在考慮向南海派遣軍艦，深入中國在建島礁12海里之內，以顯示美國在南海的“航行自由”。隨后，美國媒體對《華爾街日報》的該報道進行了廣泛轉載。中國外交部發言人隨即對這一新聞表達“嚴重關注”，并要求美國方面澄清其含義。就在5月12日當天，美國“沃斯堡號”瀕海戰斗艦巡弋南沙群島，遭到了中國護衛艦“鹽城號”的伴隨航行。一旦美國軍艦進入中國在建島礁的12海里之內，中國必然做出必要的回應。但是，美國不會就此罷休，在未來依然會依仗自己先進的海空軍力量，在南海建設針對中國的海上“威懾力量”。2015年8月29日，菲律賓媒體甚至聲稱，美國已經同意將為菲律賓在南海的行動提供“實時”軍事保護。

再次，通過雙邊途徑對中國施壓，在中美高層會晤中將南海問題與中美關系的性質和狀態掛鉤，想要迫使中國直接讓步。

從2015年2月以來，中美高層會談的一大話題就是南海問題。美國軍政高官在不同場合多次渲染中國在南海建島行為的“危險性”，意圖力壓中國放棄建島、放棄在島礁上修建軍事設施。對此，中方的立場是明確的。2015年7月，王毅部長在中美經濟與戰略對話之后的記者招待會上明確指出，中方維護國家主權的意志“堅如磐石”。

如何避免南海對峙升級？

南海問題上出現的中美軍事緊張既不利于中美關系的健康發展，也不利于亞太地區的穩定與繁榮。一旦再度出現2001年4月那樣的中美撞機事件或者海上撞艦事件，中美在南海發生局部軍事沖突的可能性不能排除。避免中美南海爭議持續升級、甚至惡化，兩國都需要采取必要的措施管控分歧和爭議。正如習近平國家主席8月28日在會見到訪的美國國家安全事務助理賴斯時所表示的，中國愿意對中美之間的爭議采取建設性的管控措施。

首先，南海問題及相關議題需要進入中美定期化和固定化的對話機制。

其次，兩國的媒體都需要真實與合理地報道相關的活動和事件，而不是一味地夸大和渲染。

再次，美國需要管理好在南海周邊的同盟國。菲律賓之所以自2012年1月開始違背《南海各方行為宣言》所要求的爭議處置程序，單方面將與中國的主權爭議提請國際司法訴訟，一再挑戰中國所提出的雙邊對話建議，在很大程度上是因為美國在背后的支持、慫恿，甚至挑唆。目前，南海局勢已經出現了典型的雙重博弈態勢——“大國間的戰略博弈”和“小國的利益博弈”。以菲律賓為代表的南海主權聲索國在美國強力干預南海局勢的新戰略態勢下，不會放棄在南海問題上利用美國等國際勢力來鉗制中國的戰略圖謀。南海島礁、資源與管轄權限的爭奪從長期來看一定會加劇，難以出現穩定的局面。例如，自2015年7月12日開始，菲律賓軍方開始搶修不斷朽爛的、在仁愛礁上坐灘的軍艦，并揚言該軍艦仍屬現役，一旦受到中國攻擊，菲律賓將根據和美國的軍事同盟條約來要求美國的軍事支援。

最后，東盟國家有必要在南海穩定與合作問題上扮演更為積極的角色。東盟作為東南亞的次區域組織，在冷戰后東南亞區域安全合作的“進程建設”和“制度建設”兩個方面都扮演著重要的角色。“東盟中心主義”（ASEAN Centrality）受到了亞太國家的普遍尊重，也成為現有亞太秩序之下的務實選擇。然后，2015年1月以來，隨著島礁建設的不斷升溫，南海局勢緊張加劇，東盟并沒有因此在南海問題的外交角力中發揮積極的作用。東盟首腦峰會于2015年4月28日發表的高度關注島礁建設、并擔心“影響區域穩定”的峰會聲明，事實上是給中美島礁建設的外交沖突“火上澆油”。在干預南海問題上，美國因為東盟的這一立場而變得更加有恃無恐。東盟究竟能夠在南海和平、穩定和爭議解決進程中發揮什么樣的作用？中國歡迎東盟在南海問題上用統一的聲音說話，問題是，東盟必須在南海問題上尋求能夠發揮作用的空間，而不是沿用傳統的套路——拉美國來制衡中國、同時又對美國說不要試圖“遏制”中國。東盟應該有統一的聲音，但東盟更需要有統一的立場。目前，東盟只是一味強調“南海各方行為準則”（COC）談判的重要性。但是，美國軍事介入南海主權爭議，甚至不惜對中國采取軍事挑釁和軍事施壓的方式來要求中國按照美國意志維持南海現狀的做法，事實上已經破壞了COC談判的初衷和目的。美國對南海事務的軍事卷入越深，COC談判就越是無法真正解決未來的南海穩定與和平問題。